Внешние формальные реквизиты федерального закона

• Главная
• Правовые ресурсы
• Обзоры законодательства
• Законопроекты и законодательная деятельность
• Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов

Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов

Согласовано	Согласовано
Комитет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по государственному строительству	Комитет Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по конституционному законодательству

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
ПО ЮРИДИКО-ТЕХНИЧЕСКОМУ ОФОРМЛЕНИЮ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

Подготовлены:

Главным Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации,
Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации,
Правовым управлением Аппарата Правительства Российской Федерации,
Правовым управлением Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации,
Министерством юстиции Российской Федерации

МОСКВА

2003

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
по юридико-техническому оформлению законопроектов

Настоящие Методические рекомендации составлены исходя из отечественного опыта законопроектной деятельности последних десятилетий с учетом практики работы в данной области зарубежных стран.

Методические рекомендации рассчитаны на практическое применение субъектами права законодательной инициативы при проведении законопроектной работы, работы по внесению изменений в законодательные акты, по подготовке перечней законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу.

Цель Методических рекомендаций состоит в обеспечении высокого качества законодательных актов путем соблюдения единообразия в оформлении законопроектов и использовании средств, правил и приемов законодательной техники.

СТРУКТУРА ЗАКОНОПРОЕКТА

1. Наименование законопроекта отражает его содержание и основной предмет правового регулирования. Наименование должно быть точным, четким и максимально информационно насыщенным, правильно отражать предмет правового регулирования с тем расчетом, чтобы исполнители могли по наименованию законодательного акта определить его основное содержание, легко запомнить, при необходимости быстро отыскать.

Законодательные акты со сложными и неоправданно длинными наименованиями загромождают законодательство, затрудняют систематизацию и понимание законодательных актов. Особенно они неудобны при ссылках на них в других нормативных правовых актах, актах применения права, документах, статьях и т.д.

2. Преамбула (введение) — самостоятельная часть законопроекта, которая определяет его цели и задачи, но не является обязательной.

Преамбула:

• не содержит самостоятельные нормативные предписания;
• не делится на статьи;
• не содержит ссылки на другие законодательные акты, подлежащие признанию утратившими силу и изменению в связи с изданием законодательного акта;
• не содержит легальные дефиниции;
• не формулирует предмет регулирования законопроекта;
• не нумеруется.

Преамбула предваряет текст законопроекта.

Структурные единицы законопроекта не могут иметь преамбулу.

3. Деление законопроекта на структурные единицы упрощает пользование им, улучшает его внутреннее построение и систематизацию, осуществление ссылок, помогает быстро ориентироваться в нормативном материале.

Употребляются следующие структурные единицы законодательных актов по нисходящей:

• раздел;
• глава;
• статья.

Вводить структурную единицу «раздел», если в законопроекте нет глав, не следует.

Возможно деление крупных систематизированных законопроектов (например, проектов кодексов) на части, разделов на подразделы, глав на параграфы.

4. Часть законопроекта:

обозначается словами:

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ;

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

может иметь наименование:

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

либо обозначаться (в кодексах) следующим образом:

ОБЩАЯ ЧАСТЬ;

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

Обозначение и наименование части законопроекта печатаются прописными буквами по центру страницы одно под другим.

Наименование части законопроекта печатается полужирным шрифтом.

5. Раздел:

• имеет порядковый номер, обозначаемый римскими цифрами;
• имеет наименование.

Обозначение и наименование раздела печатаются прописными буквами по центру страницы одно под другим.

Наименование раздела печатается полужирным шрифтом.

Пример:

РАЗДЕЛ I

ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ДРУГИЕ ВЕЩНЫЕ ПРАВА

6. Подраздел:

• имеет порядковый номер, обозначаемый римскими цифрами;
• имеет наименование.

Обозначение подраздела печатается с прописной буквы и абзацного отступа.

Наименование подраздела печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера подраздела, после которого ставится точка.

Пример:

Подраздел I. Общие положения об обязательствах

7. Глава:

• нумеруется арабскими цифрами;
• имеет наименование.

Обозначение главы печатается с прописной буквы и абзацного отступа.

Наименование главы печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера главы, после которого ставится точка.

Пример:

Глава 5. Права, обязанности и ответственность в области пожарной безопасности

8. Параграф:

• обозначается знаком ;
• имеет порядковый номер, обозначаемый арабскими цифрами;
• имеет наименование.

Наименование параграфа печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера параграфа, после которого ставится точка.

Пример:

1. Хозяйственные товарищества и общества

9. Статья законопроекта:

• является его основной структурной единицей;
• имеет порядковый номер, обозначаемый арабскими цифрами;
• имеет наименование, но в исключительных случаях может его не иметь:

Примеры:

Статья 33. Сертификация

1. :::::::. . (часть 1)

2. :::::::. . (часть 2)

или

Статья 33

1. ::::::.. . (часть 1)

2. ::::::.. . (часть 2)

Обозначение статьи печатается с прописной буквы и абзацного отступа.

Наименование статьи печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера статьи, после которого ставится точка.

Если статья не имеет наименования, то точка после номера статьи не ставится и обозначение статьи печатается с прописной буквы и абзацного отступа полужирным шрифтом.

Статья подразделяется на части.

Части статьи обозначаются арабской цифрой с точкой.

Части статей подразделяются на пункты, обозначаемые арабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой.

Пункты подразделяются на подпункты, обозначаемые строчными буквами русского алфавита с закрывающей круглой скобкой.

Примеры:

Статья 33. Сертификация

1. :::::::. . (часть 1)

2. :::::::: (часть 2)

1) ::::::.; (пункт 1 части 2)

2) ::::::.: (пункт 2 части 2)

а):::::: ; (подпункт «а» пункта 2 части 2)

б) :::::: . (подпункт «б» пункта 2 части 2)

или

Статья 33

1. ::::::.. . (часть 1)

2. ::::::..: (часть 2)

1) ::::::. ; (пункт 1 части 2)

2) ::::::. : (пункт 2 части 2)

а):::::::; (подпункт «а» пункта 2 части 2)

б) ::::::. . (подпункт «б» пункта 2 части 2)

В исключительных случаях части, пункты и подпункты статьи могут подразделяться на абзацы (не более пяти). Ограничение количества возможных абзацев не распространяется на статьи, содержащие перечни основных понятий, используемых в законопроекте.

Деление частей в статье либо частей в разных статьях одного законопроекта и на пункты, и на абзацы, которые в тексте частей будут следовать после двоеточия, не допускается.

Деление пунктов в частях статьи либо в разных статьях одного законопроекта и на подпункты, и на абзацы, которые в тексте пункта будут следовать после двоеточия, не допускается.

Примеры возможных вариантов структуры частей статьи:

Статья 1. Порядок рассмотрения требований кредиторов

1. При наличии возражений относительно требований кредиторов арбитражный суд проверяет обоснованность требований. (часть 1)

2. Требования кредиторов рассматриваются в заседании арбитражного суда. По результатам рассмотрения выносится определение о включении или об отказе во включении указанных требований в реестр требований кредитора. (часть 2)

3. К решению об обращении к собранию кредиторов прилагаются: (абзац первый части 3)

план финансового оздоровления; (абзац второй части 3)

график погашения задолженности; (абзац третий части 3)

иные предусмотренные настоящим Федеральным законом документы. (абзац четвертый части 3)

или

Статья 1. Порядок рассмотрения требований кредиторов

1. При наличии возражений относительно требований кредиторов арбитражный суд проверяет обоснованность требований. (часть 1)

2. Требования кредиторов рассматриваются в заседании арбитражного суда. По результатам рассмотрения выносится определение о включении или об отказе во включении указанных требований в реестр требований кредитора. (часть 2)

3. Федеральный арбитражный суд действует в составе: (абзац первый части 3)

1) президиума; (пункт 1 части 3)

2) судебной коллегии: (пункт 2 части 3)

а) по рассмотрению споров, возникающих из гражданских правоотношений; (подпункт «а» пункта 2 части 3)

б) по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений. (подпункт «б» пункта 2 части 3)

10. Законопроекты о ратификации международных договоров Российской Федерации, не содержащие никаких других нормативных предписаний, оформляются следующим образом:

Примеры:

О ратификации Конвенции между Российской Федерацией и Королевством Норвегия об избежании двойного налогообложения

Ратифицировать Конвенцию между Российской Федерацией и Королевством Норвегия об избежании двойного налогообложения, подписанную в городе Осло 26 марта 1996 года.

или

О ратификации Конвенции между Российской Федерацией и Королевством Норвегия об избежании двойного налогообложения

Ратифицировать Конвенцию между Российской Федерацией и Королевством Норвегия об избежании двойного налогообложения, подписанную в городе Осло 26 марта 1996 года, со следующим заявлением:

под термином «Свальбард» понимается архипелаг Шпицберген, в отношении которого Королевство Норвегия обладает суверенитетом в силу Договора о Шпицбергене от 9 февраля 1920 года.

или

О ратификации Конвенции между Российской Федерацией и Королевством Норвегия об избежании двойного налогообложения

Ратифицировать Конвенцию между Российской Федерацией и Королевством Норвегия об избежании двойного налогообложения, подписанную в городе Осло 26 марта 1996 года, со следующими оговорками:

1) при применении:исходить из следующего: (пункт 1 Федерального закона)

а) в отношении лиц, входящих в состав:; (подпункт «а» пункта 1)

б) запрашивающая Сторона:; (подпункт «б» пункта 1)

2) Российская Федерация оставляет за собой право: . (пункт 2)

Если законопроект о ратификации международных договоров Российской Федерации включает в себя ратификацию нескольких международных договоров или содержит положения о порядке вступления его в силу, то такой законопроект оформляется в соответствии с общими правилами, применяемыми для законопроектов, содержащих статьи без наименования.

Примеры:

О ратификации Конвенции о борьбе с незаконными актами,
направленными против безопасности морского судоходства,
и Протокола о борьбе с незаконными актами,
направленными против безопасности стационарных
платформ, расположенных на континентальном шельфе

Статья 1

Ратифицировать Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, подписанную в Лондоне 2 марта 1989 года, со следующей оговоркой:

Российская Федерация применяет пункт 1 статьи 8 Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, в части, не противоречащей ее законодательству.

Статья 2

Ратифицировать Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе, подписанный в Лондоне 2 марта 1989 года.

или

О ратификации Конвенции между Российской Федерацией и Королевством Норвегия об избежании двойного налогообложения

Статья 1

Ратифицировать Конвенцию между Российской Федерацией и Королевством Норвегия об избежании двойного налогообложения, подписанную в городе Осло 26 марта 1996 года.

Статья 2

Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Наименование международного договора Российской Федерации в законопроекте о ратификации должно быть полностью идентично наименованию этого международного договора в подписанном оригинале. Внесение каких-либо изменений не допускается.

11. Законопроекты о внесении изменений в законодательные акты, а также законопроекты, содержащие перечни законодательных актов, признаваемых утратившими силу, имеют особую структуру статьи. Такие законопроекты:

• не имеют наименований статей;
• делятся на пункты, нумеруемые арабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой, или на абзацы, не имеющие обозначений.

Пункты могут делиться на подпункты, обозначаемые строчными буквами русского алфавита с закрывающей круглой скобкой.

Примеры:

Статья 1

Внести в Федеральный закон от ::::::.. № : «Об:::.» (Собрание законодательства Российской Федерации, :., №:, ст.:.) следующие изменения:

1):::::::..; (пункт 1)

2):::::::. ; (пункт 2)

3):::::::..: (пункт 3)

а) :::::::..; (подпункт «а» пункта 3)

б) :::::::..; (подпункт «б» пункта 3)

4):::::::. . (пункт 4)

или

Статья 1

Внести в Федеральный закон от ::::::.. № : «Об:::.» (Собрание законодательства Российской Федерации, :., №:, ст.:.) следующие изменения:

:::::::..; (абзац второй)

:::::::. ; (абзац третий)

:::::::..; (абзац четвертый)

:::::::. . (абзац пятый)

или

Статья 1

Признать утратившими силу:

1):::::::..; (пункт 1)

2):::::::. ; (пункт 2)

3):::::::..; (пункт 3)

4):::::::..; (пункт 4)

5) :::::::..; (пункт 5)

6):::::::. . (пункт 6)

или

Статья 1

Признать утратившими силу:

:::::::..; (абзац второй)

:::::::. ; (абзац третий)

:::::::.. . (абзац четвертый)

12. Нумерация статей, глав, разделов и других структурных единиц законопроекта должна быть сквозной. Недопустима, например, отдельная нумерация статей каждой главы или отдельная нумерация глав каждого раздела.

Недопустимо изменять нумерацию частей, разделов, глав, статей законодательного акта при внесении в него изменений и признании утратившими силу структурных единиц законодательного акта.

Недопустимо изменять нумерацию частей статей, пунктов и буквенное обозначение подпунктов частей статей законодательного акта при внесении в него изменений и признании утратившими силу структурных единиц статьи законодательного акта.

Если дополнения вносятся в конец законодательного акта, то необходимо продолжать имеющуюся нумерацию частей, разделов, глав, статей (например, последней была глава 5 — дополнить главой 6; последней была статья 7 — дополнить статьей 8).

Если дополнения вносятся в конец структурной единицы статьи, то также необходимо продолжать имеющуюся нумерацию (например, в статье последней частью была часть 3 — дополнить частью 4; в части последним пунктом был пункт 3 — дополнить пунктом 4 и т.д.).

Если законодательный акт дополняется новыми структурными единицами, то новые структурные единицы необходимо обозначать дополнительно цифрами, помещаемыми над основными цифровыми или буквенными обозначениями (например, глава 51, статья 72, часть 21, пункт 33, подпункт «б1»).

Пример:

Статья 2

Внести в Федеральный закон от ::::::.. № : «Об:::.» (Собрание законодательства Российской Федерации, :., №:, ст.:.) следующие изменения:

1) дополнить статьей 151 следующего содержания:

«Статья 151. ::::::.

1. :::::::.. .

2. :::::::.. .»;

2) в статье 16:

часть 2 дополнить пунктом 21 следующего содержания:

«21) ::::::::::.;»;

пункт 3 части 4 дополнить подпунктом «б2» следующего содержания:

«б2) :::::::::..;».

13. В статьях о вступлении в силу законопроектов должно употребляться понятие «вступление в силу».

Статья о порядке вступления в силу вводится в законопроектах в случае, если необходимо установить особый порядок вступления в силу данного законодательного акта, отличный от определенного Федеральным законом от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».

Примеры:

Настоящий Федеральный закон вступает в силу по истечении 30 дней со дня его официального опубликования.

или

Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2005 года.

или

Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

14. Понятие «введение в действие» употребляется только по отношению к кодексам. Самостоятельный федеральный закон о введении в действие принимается только в отношении кодексов.

15. Целесообразно избегать включения в законопроект примечаний к статьям, главам, разделам, частям или законопроекту в целом. Такого рода положения необходимо формулировать в качестве самостоятельных статей или включать непосредственно в текст той структурной единицы, к которой они относятся.

16. Законопроекты могут иметь приложения, в которых помещаются различного рода перечни, таблицы, графики, тарифы, карты, образцы бланков, документов, схем и т.д.

Если к законопроекту имеется несколько приложений, то они нумеруются арабскими цифрами без указания знака №. При ссылках на приложения в тексте законопроекта знак № также не указывается.

Пример:

согласно приложению 4 к Федеральному закону

Юридическая сила приложений и законодательного акта, к которому они относятся, одинакова.

Обозначение приложения располагается в правом верхнем углу страницы после текста законопроекта без указания на регистрационный номер и дату подписания законодательного акта.

Примеры:

Приложение

к Федеральному закону «О :::»

или

Приложение 2

к Федеральному закону «О :::»

Наименование приложения располагается по центру страницы.

ПОРЯДОК УПОТРЕБЛЕНИЯ ССЫЛОК

17. Ссылки в статьях на другие статьи, а также на ранее принятые законодательные акты применяются только в случае, если необходимо показать взаимную связь правовых норм или избежать повторений.

18. Ссылки можно делать только на вступившие в силу (введенные в действие) законодательные акты. Ссылки на утратившие силу законодательные акты и законопроекты недопустимы.

19. При необходимости сделать ссылку в законопроекте на законодательный акт его указываются следующие реквизиты в следующей последовательности: вид законодательного акта, дата его подписания, регистрационный номер и наименование законодательного акта.

Примеры:

регулируются Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 года № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»

или

в соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 20 августа 1993 года № 5664-I «О введении в действие Закона Российской Федерации «О космической деятельности»

При отсутствии номера законодательного акта указываются его вид, дата подписания и наименование законодательного акта.

Пример:

в соответствии с Законом РСФСР от 8 июля 1981 года «О судоустройстве РСФСР»

Вид конкретного законодательного акта указывается с прописной буквы.

20. При неоднократных ссылках на один и тот же законодательный акт при первом его упоминании применяется следующая форма:

Пример:

в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» (далее — Федеральный закон «О политических партиях»)

21. При ссылке на законодательный акт, который полностью был изложен в новой редакции, указываются его реквизиты в следующей последовательности: вид законодательного акта и его наименование, а в скобках указываются вид законодательного акта, дата подписания и регистрационный номер законодательного акта, полностью изложившего данный законодательный акт в новой редакции.

Пример:

в соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах» (в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 года № 27-ФЗ)

22. Ссылки на Конституцию Российской Федерации оформляются следующим образом:

Пример:

в соответствии с частью 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации

23. При ссылке на кодекс дата подписания и регистрационный номер кодекса не указываются.

Примеры:

регулируются Уголовным кодексом Российской Федерации
в порядке, установленном Таможенным кодексом Российской Федерации
в соответствии с частью второй Гражданского кодекса Российской Федерации

24. При ссылках на конкретную статью кодекса, состоящего из нескольких частей, номер части кодекса не указывается.

Пример:

регулируются статьей 321 Налогового кодекса Российской Федерации
в порядке, установленном статьей 20 Налогового кодекса Российской Федерации
в соответствии со статьей 924 Гражданского кодекса Российской Федерации

25. При необходимости дать ссылку не на весь законодательный акт, а только на его структурную единицу сначала указывается эта конкретная единица (начиная с наименьшей).

Пример:

регулируются пунктом 4 части 2 статьи 10 Федерального закона от :::№ : «::::»

26. Обозначения разделов, глав, статей, частей, пунктов печатаются цифрами, обозначения подпунктов печатаются строчными буквами русского алфавита в кавычках.

Примеры:

подпункт «а2» пункта 2 части 1 статьи 5
подпункт «в» пункта 1 части 2 статьи 5

глава 5

разделы III и IV

27. Обозначения абзацев при ссылках на них указываются словами.

Примеры:

абзац второй части 1 статьи 1
в соответствии с абзацем первым части 1 статьи 1

При этом первым считается тот абзац, с которого начинается структурная единица, в составе которой он находится.

Пример:

Статья 33. Сертификация

1. :::::: (абзац первый части 1)

:::; (абзац второй части 1)

:::; (абзац третий части 1)

::: . (абзац четвертый части 1)

2. :::::: . (часть 2)

28. Ссылки на структурные единицы одного и того же законодательного акта оформляются следующим образом:

Примеры:

содержащиеся в главе 3 настоящего Федерального закона

в связи с положениями настоящей главы

в соответствии с частью 1 статьи 5 настоящего Кодекса

в соответствии с частью 32 статьи 5 настоящего Федерального закона

в соответствии с пунктом 1 части 1 настоящей статьи

в соответствии с пунктом 21 части 4 статьи 5 настоящего Федерального закона

в соответствии с подпунктом «а1» пункта 2 части 3 статьи 5 настоящего Федерального закона

регулируется подпунктом «б» пункта 2 части 3 статьи 5 настоящего Федерального закона

содержащиеся в параграфе 2 настоящей главы

29. Ссылки в законодательных актах могут даваться на законодательные акты высшей или равной юридической силы. Ссылки на конкретные нормативные правовые акты низшей юридической силы или их отдельные структурные единицы не допускаются (например, ссылка в законодательном акте на конкретное постановление Правительства Российской Федерации).

30. В тексте законопроекта недопустимы ссылки на нормативные предписания других законодательных актов, которые, в свою очередь, являются отсылочными.

ПОРЯДОК УКАЗАНИЯ ОФИЦИАЛЬНЫХ ИСТОЧНИКОВ ОПУБЛИКОВАНИЯ

31. Источниками официального опубликования законов РСФСР, постановлений Съезда народных депутатов РСФСР, постановлений Верховного Совета РСФСР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета РСФСР являлись Ведомости Верховного Совета РСФСР, Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР и газета «Советская Россия».

Источниками официального опубликования законов Российской Федерации, постановлений Съезда народных депутатов Российской Федерации, постановлений Верховного Совета Российской Федерации и постановлений Президиума Верховного Совета Российской Федерации являлись Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации и «Российская газета».

Источниками официального опубликования федеральных конституционных законов и федеральных законов являются Собрание законодательства Российской Федерации, «Парламентская газета» и «Российская газета».

32. Если в законодательный акт вносятся изменения или законодательный акт признается утратившим силу, то обязательно указывается источник его официального опубликования.

Примеры:

(Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1989, № 1, ст. 1)

(Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 1, ст. 1)

(Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 1, ст. 1)

(Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 1, ст. 1; 1996, № 1, ст. 1; № 2, ст. 35, 36)

33. Номер Собрания законодательства Российской Федерации может быть издан в двух частях, например: Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 1, части I и II.

В этом случае при указании официального опубликования законодательного акта часть Собрания законодательства Российской Федерации не указывается, а указываются только год, номер и статья.

Пример:

(Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 1, ст. 15).

34. Если законодательный акт не опубликован по каким-либо причинам в Собрании законодательства Российской Федерации либо в Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации (РСФСР) и Верховного Совета Российской Федерации (РСФСР), то в качестве источника официального опубликования указывается «Парламентская газета» или «Российская газета» (в соответствии с пунктом 35 настоящих Рекомендаций), что оформляется следующим образом:

Пример:

(Парламентская газета, 2000, 28 декабря)
(Российская газета, 1993, 28 декабря)

35. При опубликовании текста законодательного акта, имеющего большой объем, в нескольких номерах «Парламентской газеты» или «Российской газеты» в качестве официального источника опубликования указываются даты всех номеров газет, в которых был опубликован текст законодательного акта.

Пример:

(Парламентская газета, 1999, 27 декабря, 28 декабря)
(Российская газета, 1999, 27 декабря, 28 декабря)

36. При опубликовании в один день одного и того же законодательного акта в «Парламентской газете» и «Российской газете» в качестве официального источника опубликования рекомендуется указывать «Российскую газету» как имеющую больший тираж.

37. При внесении изменения в наименование законодательного акта указываются:

• источник официального опубликования законодательного акта;
• источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
• источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в законодательный акт.

38. При внесении изменений в законодательный акт, разделенный на части, указывается следующий перечень источников официального опубликования:

1) при дополнении новой частью, внесении изменений в наименование части законодательного акта и изложении части в новой редакции указываются:

• источник официального опубликования законодательного акта;
• источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
• источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в законодательный акт;

2) при дополнении новым разделом, внесении изменений в наименование раздела и изложении раздела в новой редакции указываются:

• источник официального опубликования законодательного акта;
• источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
• источник официального опубликования части в новой редакции (если она была);
• источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в часть;

3) при дополнении новой главой, внесении изменений в наименование главы и изложении главы в новой редакции указываются:

• источник официального опубликования законодательного акта;
• источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
• источник официального опубликования части в новой редакции (если она была);
• источник официального опубликования раздела в новой редакции (если она была);
• источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в раздел;

4) при дополнении новой статьей указываются:

• источник официального опубликования законодательного акта;
• источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
• источник официального опубликования части в новой редакции (если она была);
• источник официального опубликования раздела в новой редакции (если она была);
• источник официального опубликования главы в новой редакции (если она была);
• источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в главу.

39. При внесении изменений в законодательный акт, разделенный на разделы, указывается следующий перечень источников официального опубликования:

1) при дополнении новым разделом, внесении изменений в наименование раздела и изложении раздела в новой редакции указываются:

• источник официального опубликования законодательного акта;
• источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
• источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в законодательный акт;

2) при дополнении новой главой, внесении изменений в наименование главы и изложении главы в новой редакции указываются:

• источник официального опубликования законодательного акта;
• источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
• источник официального опубликования раздела в новой редакции (если она была);
• источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в раздел;

3) при дополнении новой статьей указываются:

• источник официального опубликования законодательного акта;
• источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
• источник официального опубликования раздела в новой редакции (если она была);
• источник официального опубликования главы в новой редакции (если она была);
• источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в главу.

40. При внесении изменений в законодательный акт, разделенный на главы, указывается следующий перечень источников официального опубликования:

1) при дополнении новой главой, внесении изменений в наименование главы и изложении главы в новой редакции указываются:

• источник официального опубликования законодательного акта;
• источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
• источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в законодательный акт;

2) при дополнении новой статьей указываются:

• источник официального опубликования законодательного акта;
• источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
• источник официального опубликования главы в новой редакции (если она была);
• источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в главу.

41. При дополнении новой статьей законодательного акта, разделенного только на статьи, указываются:

• источник официального опубликования законодательного акта;
• источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
• источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в законодательный акт.

42. Независимо от наличия в законодательном акте таких структурных единиц, как части, разделы, главы, при внесении изменения в статью и (или) в ее наименование, в том числе в случае изложения статьи и (или) ее наименования в новой редакции, указываются:

• источник официального опубликования законодательного акта;
• источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
• источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в данную статью и (или) ее наименование.

43. Если в наименовании и тексте законодательного акта слово «РСФСР» было заменено словами «Российская Федерация», то в обязательном порядке (дополнительно к указанным в пунктах 38 — 42 настоящих Методических рекомендаций источникам) указывается источник официального опубликования того законодательного акта, которым была произведена такая замена.

44. Если в законодательный акт вносится несколько изменений одновременно в разные структурные единицы данного акта, то перечень источников официального опубликования составляется путем поглощения более широким перечнем меньшего перечня.

45. При внесении изменений в законодательный акт, признанный утратившим силу с даты, которая еще не наступила, наряду со всеми установленными источниками опубликования указывается также официальный источник опубликования законодательного акта, признавшего данный законодательный акт утратившим силу.

46. При приостановлении действия законодательного акта указываются следующие источники официального опубликования:

1) при приостановлении действия законодательного акта полностью, а также в неотделимой части (не выделенной в самостоятельную структурную единицу) указываются:

• источник официального опубликования законодательного акта;
• источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
• источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в законодательный акт;

2) при приостановлении действия структурной единицы законодательного акта или его структурной единицы в неотделимой части (не выделенной в самостоятельную меньшую структурную единицу) указываются:

• источник официального опубликования законодательного акта;
• источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
• источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в приостанавливаемую структурную единицу законодательного акта.

47. При признании законодательного акта утратившим силу указываются следующие источники официального опубликования:

1) при признании утратившим силу законодательного акта или его структурных единиц указывается источник их официального опубликования;

2) при признании утратившим силу законодательного акта в неотделимой части (не выделенной в самостоятельную структурную единицу) указываются:

• источник официального опубликования законодательного акта;
• источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
• источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в законодательный акт;

3) при признании утратившим силу не всего законодательного акта, а его структурной единицы в неотделимой части (не выделенной в самостоятельную меньшую структурную единицу) указываются:

• источник официального опубликования законодательного акта;
• источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
• источник официального опубликования признаваемой утратившей силу в неотделимой части структурной единицы законодательного акта в новой редакции (если она была);
• источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в данную структурную единицу;

4) при признании утратившей силу структурной единицы законодательного акта, которая в первоначальной редакции законодательного акта отсутствовала, но была дополнена позднее (при внесении в него изменений), в перечне источников официального опубликования законодательного акта в обязательном порядке указываются:

• источник официального опубликования законодательного акта;
• источник официального опубликования законодательного акта, которым данная структурная единица была дополнена;

5) при признании утратившей силу структурной единицы законодательного акта, вступившего в силу до утверждения настоящих Методических рекомендаций, если данная структурная единица была перенумерована, в перечне источников официального опубликования законодательного акта в обязательном порядке указываются:

• источник официального опубликования законодательного акта;
• источник официального опубликования законодательного акта, которым данная структурная единица была перенумерована.

ВНЕСЕНИЕ ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ

48. Для приведения законодательных актов в соответствие с вновь принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом, устранения множественности правовых норм по одним и тем же вопросам готовятся предложения о приведении законодательства в соответствие с вновь принимаемым законодательным актом путем внесения изменений в законодательные акты.

49. Внесением изменений считается:

• замена слов, цифр;
• исключение слов, цифр, предложений;
• исключение структурных единиц не вступившего в силу законодательного акта;
• новая редакция структурной единицы законодательного акта;
• дополнение структурной единицы статьи законодательного акта новыми словами, цифрами или предложениями;
• дополнение структурными единицами законодательного акта;
• приостановление действия законодательного акта или его структурных единиц;
• продление действия законодательного акта или его структурных единиц.

50. Изменения могут вноситься в следующие виды законодательных актов:

• законы РСФСР;
• кодексы РСФСР;
• постановления Верховного Совета РСФСР;
• постановления Съездов народных депутатов РСФСР;
• указы Президиума Верховного Совета РСФСР;
• постановления Президиума Верховного Совета РСФСР;
• законы Российской Федерации;
• Основы законодательства Российской Федерации;
• кодексы Российской Федерации;
• постановления Верховного Совета Российской Федерации;
• постановления Съездов народных депутатов Российской Федерации;
• указы Президиума Верховного Совета Российской Федерации;
• постановления Президиума Верховного Совета Российской Федерации;
• федеральные конституционные законы;
• федеральные законы.

51. Одновременно с законопроектами, устанавливающими новое правовое регулирование, на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации следует вносить самостоятельные законопроекты о законодательных актах или их структурных единицах, подлежащих изменению. Наличие в законопроектах, устанавливающих новое правовое регулирование, статей, содержащих внесение изменений в законодательные акты или их структурные единицы, не допускается.

Исключение составляют законопроекты о федеральном бюджете на соответствующий год и законопроекты о средствах государственных внебюджетных фондов, в которых допускается наличие статей о приостановлении действия или о продлении действия законодательных актов или их структурных единиц.

52. Внесение изменений в законодательные акты оформляется самостоятельным законодательным актом, в котором, в свою очередь, изменения, вносимые в каждый законодательный акт, оформляются самостоятельными статьями.

Пример:

О внесении изменений в статью 5 Закона Российской Федерации «::::.» и в Федеральный закон «:::::.»

Статья 1

Внести в статью 5 Закона Российской Федерации от :::№ : «::::::» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № :, ст. :.; Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № :, ст. :.) следующие изменения:

1) ::::::..;

2) ::::::. .

Статья 2

Внести в Федеральный закон от :::№ : «:::::.» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № :, ст. :.) следующие изменения:

1) :::::::.;

2) :::::::;

3) :::::::;

4) ::::::: .

53. При одновременном внесении в законодательный акт изменений и признании утратившими силу структурных единиц данного законодательного акта положения о внесении изменений и об утрате силы могут располагаться в одной статье. При этом вносимые изменения и признание утратившими силу должны быть изложены последовательно (постатейно).

Пример:

Статья 1

Внести в Федеральный закон от ::: № : «:::» (Собрание законодательства Российской Федерации, : , № :, ст. :; :, № :, ст. следующие изменения:

1) в статье 1 слова «:::» заменить словами «:::»;

2) часть 1 статьи 2 дополнить словами «:::»;

3) в пункте 2 части 2 статьи 3 слова «:::» исключить;

4) статью 4 признать утратившей силу;

5) часть 1 статьи 5 изложить в следующей редакции:

«1. :::::::: .»;

6) в статье 6 слова «:::» заменить словами «:::».

54. При внесении изменений в законодательный акт обязательно указываются вид акта, дата подписания акта, его регистрационный номер (если он есть), наименование, а также соответствующие источники его официального опубликования.

Пример:

Внести в Федеральный закон от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 52, ст. 4920) следующие изменения:

Если подлежащий изменению законодательный акт был изложен полностью в новой редакции, то указываются его реквизиты в следующей последовательности: вид законодательного акта, дата подписания законодательного акта, его регистрационный номер (если он есть), наименование, а в круглых скобках указываются вид законодательного акта, дата подписания и регистрационный номер законодательного акта, полностью изложившего данный акт в новой редакции.

Пример:

Внести в Федеральный закон от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 5 июля 1999 года № 133-ФЗ) (Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 2, ст. 74; 1999, № 28, ст. 3466) следующие изменения:

Если подлежащий изменению законодательный акт был изложен полностью в новой редакции и при этом был изменен вид законодательного акта (например, Закон РСФСР стал Федеральным законом), то указываются его реквизиты в следующей последовательности: вид законодательного акта и его наименование, а в круглых скобках указываются вид законодательного акта, дата подписания и регистрационный номер законодательного акта, полностью изложившего данный акт в новой редакции.

Пример:

Внести в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» (в редакции Федерального закона от 3 февраля 1996 года № 17-ФЗ) (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990, № 27, ст. 357; Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 6, ст. 492) следующие изменения:

55. Независимо от конкретного содержания законопроекта, т.е. независимо от того, имеются ли в тексте законопроекта замена слов, цифр, исключение слов, цифр или предложений, исключение структурных единиц не вступившего в силу законодательного акта, новая редакция структурной единицы законодательного акта, дополнение структурной единицы статьи законодательного акта новыми словами, цифрами или предложениями либо дополнение структурных единиц в законодательный акт, наименование законодательного акта всегда содержит только слово «изменение» в соответствующем числе и оформляется следующим образом:

Примеры:

О внесении изменения в Закон Российской Федерации «:::::.»

или

О внесении изменений в Федеральный закон «:::::»

или

О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «::::::..»

То же правило действует в отношении абзаца первого каждой статьи, если статья содержит два или более изменения:

Пример:

Статья 1

Внести в Федеральный закон от::::.№::»:::::..» (Собрание законодательства Российской Федерации, :::, №:, ст. следующие изменения:

1) статью 1 изложить в следующей редакции:

«:::::::::::::»;

2) часть 1 статьи 2 дополнить предложением следующего содержания: «:::::::»;

3) в части 2 статьи 5 слова «:::::::..» исключить.

56. При внесении изменений в одну или две (не более) статьи законодательного акта наименование законопроекта целесообразно конкретизировать.

Примеры:

О внесении изменений в статьи 5 и 10 Закона Российской Федерации «О милиции»

или

О внесении изменений в статью 5 Закона Российской Федерации «::::.» и статью 14 Федерального закона «:::::.»

57. Изменения всегда вносятся только в основной законодательный акт.

Вносить изменения в основной законодательный акт путем внесения изменений в изменяющий его законодательный акт недопустимо.

58. Внесение в основной законодательный акт правовых норм временного характера не допускается.

При необходимости установить временное (отличающееся от общеустановленного) правовое регулирование по определенным вопросам принимается самостоятельный законодательный акт.

59. При внесении изменений в законодательные акты соответствующий текст заключается в кавычки.

60. Вносимые в законодательный акт изменения должны излагаться последовательно (постатейно) с указанием конкретной структурной единицы, в которую вносятся изменения.

61. При внесении изменений в кодексы, состоящие из нескольких частей, принятых различными законодательными актами, в обязательном порядке указывается часть кодекса, в которую вносятся изменения.

Пример:

Внести в часть третью Гражданского кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 49, ст. 4552) следующие изменения:

62. При дополнении законодательного акта статьей, главой, разделом, находящимися на стыке соответственно глав, разделов, частей, указывается точное месторасположение дополняемых статьи, главы, раздела со ссылкой на соответствующую главу, раздел, часть законодательного акта.

Примеры: (в главе 1 имеется 14 статей)

Главу 1 Федерального закона от :::: № : «О :::::.» (Собрание законодательства Российской Федерации, ::, № :, ст. ::; ::, № :, ст. ::) дополнить статьей 141 следующего содержания:

или

Главу 2 Федерального закона от :::: № : «О :::::.» (Собрание законодательства Российской Федерации, ::, № :, ст. ::; ::, № :, ст. ::) дополнить статьей 141 следующего содержания:

63. Внесение изменений в обобщенной форме в законодательный акт (в том числе замена слов и словосочетаний с использованием формулировки «по тексту») не допускается.

По общему правилу каждое изменение должно быть оформлено отдельно с указанием конкретной структурной единицы законодательного акта, которая изменяется.

Исключение может составлять только внесение изменений в обобщенной форме в одну статью законодательного акта или ее структурную единицу. Если в эту статью или ее структурную единицу никакие другие изменения не вносятся, а заменяемые слово или слова везде употреблены в одном и том же числе и падеже, то такое изменение должно быть оформлено следующим образом:

Примеры:

В статье 10 Федерального закона от ::::: №: «О::::..» (Собрание законодательства Российской Федерации, … , №: , ст. слова «::::»  заменить словами «::::».

или

Статью 10 Федерального закона от :::::.. №: «О :::::.» (Собрание законодательства Российской Федерации, :.., №: , ст. после слов «:::::» дополнить словами «::::..».

64. Если в статье законодательного акта необходимо произвести замену слова или слов в нескольких случаях и заменяемое слово или слова употреблены в разных числах и падежах либо в одном и том же числе, но в разных падежах, а другие изменения в эту статью или ее структурную единицу не вносятся, то применяется следующая формулировка:

Примеры:

В статье 10 Федерального закона от ::::: №: «О::::..» (Собрание законодательства Российской Федерации, … , №: , ст. слова «::(слова указываются в именительном падеже единственного числа)::» в соответствующих числе и падеже заменить словами «::(слова указываются в именительном падеже единственного числа)::» в соответствующих числе и падеже.

или

В статье 10 Федерального закона от ::::: №: «О::::..» (Собрание законодательства Российской Федерации, … , №: , ст. слова «::(слова указываются в именительном падеже единственного или множественного числа)::» в соответствующем падеже заменить словами «::(слова указываются в именительном падеже единственного или множественного числа)::» в соответствующем падеже.

65. При внесении изменения в законодательный акт сначала указывается, какая структурная единица изменяется, потом указывается характер изменений. Внесение изменений в законодательный акт следует оформлять начиная с наименьшей структурной единицы.

Примеры:

Часть 1 статьи 7 Федерального закона от :.:::.№ ::»О :::::.» (Собрание законодательства Российской Федерации, … , №: , ст. :)дополнить предложением следующего содержания: «::::::.. .»

или

 в подпункте «в» пункта 2 части 1 статьи 7 слова «:::::..»  заменить словами «:::::::..»

66. При внесении дополнений в статью, часть статьи, пункт, подпункт, абзац указываются слова, после которых это дополнение должно находиться.

Пример:

статью 1 после слов «:::::..» дополнить словами «:::::..»

67. В случае, если дополняется словами структурная единица статьи законодательного акта и это дополнение должно находиться в конце данной структурной единицы, применяется следующая формулировка:

Пример:

пункт 1 статьи 1 дополнить словами «:::::»

При этом знак препинания, употребленный в конце дополняемой структурной единицы, сохраняется без указания на него после внесенного дополнения.

68. Внесение нескольких изменений в различные структурные единицы статьи законодательного акта оформляется следующим образом:

Пример:

Статья 1

Внести в Федеральный закон от :::: № :. «О ::::.» (Собрание законодательства Российской Федерации, :, № :, ст. следующие изменения:

1) в статье 2:

в части 1 слова «::::..» заменить словами «:::::»;

часть 2 после слов «::::..» дополнить словами «:::::»;

часть 3 дополнить пунктом 7 следующего содержания:

«7) :::::::.;»;

часть 4 дополнить предложением следующего содержания: «:::::.»;

2) второе предложение пункта 2 части 2 статьи 3 исключить;

3) статью 4 изложить в следующей редакции:

«Статья 4. ::::::

::::::::::: .».

69. При дополнении статьи законодательного акта частями, пунктами или подпунктами, которые необходимо расположить соответственно в конце статьи, пункта или подпункта, в обязательном порядке указываются порядковые номера дополняемых частей, пунктов или подпунктов.

Примеры:

статью 2 дополнить частью 3 следующего содержания:

«3. ::::::.. .»;

часть 5 статьи 6 дополнить пунктом 4 следующего содержания:

«4. ::::::. .»

пункт 3 части 3 статьи 7 дополнить подпунктом 5 следующего содержания:

«5. ::::::. .»

Необходимая в ряде таких случаев замена знака препинания осуществляется при подготовке текущей редакции законодательного акта (без оговорки в тексте законопроекта).

70. В целях сохранения структуры статьи:

1) дополнение абзацами может производиться только в конец соответствующей структурной единицы;

2) при необходимости между уже имеющимися абзацами включить новый абзац дается новая редакция той структурной единицы статьи законодательного акта, к которой относится абзац;

3) при признании абзаца утратившим силу пересчет последующих абзацев не производится. Утративший силу абзац участвует в подсчете абзацев при последующем внесении изменений в данную структурную единицу.

71. Новая редакция законодательного акта в целом, как правило, не допускается.

Законодатель принимает новый законодательный акт с одновременным признанием утратившим силу ранее действовавшего законодательного акта в случаях если:

• необходимо внести в законодательный акт изменения, требующие переработки законодательного акта по существу и не позволяющие ограничиться новой редакцией его отдельных структурных единиц;
• необходимо внести в законодательный акт изменения, затрагивающие почти все его структурные единицы;
• сохраняют значение только отдельные структурные единицы законодательного акта, причем частично;
• необходимо внести изменения в законодательный акт, признанный утратившим силу в неотделимой части.

72. Структурная единица законодательного акта излагается в новой редакции в случаях если:

• необходимо внести существенные изменения в данную структурную единицу;
• неоднократно вносились изменения в текст структурной единицы законодательного акта.

73. Изложение структурной единицы законодательного акта в новой редакции не является основанием для признания утратившими силу всех промежуточных редакций данной структурной единицы.

74. При необходимости изложить одну структурную единицу законодательного акта в новой редакции применяется следующая формулировка:

Пример:

Внести в статью 16 Федерального закона от :::::.. № : «О :::::» (Собрание законодательства Российской Федерации, ::, № :, ст. изменение, изложив ее в следующей редакции:

«Статья 16. ::::::::.

:::::::::::::..».

В данном случае наименование законодательного акта должно быть следующим:

О внесении изменения в статью 16 Федерального закона «О :::..»

75. При необходимости внести изменение в приложение, изложив его в новой редакции, текст новой редакции приложения включается в текст изменяющего законодательного акта, а не является приложением к нему.

76. При необходимости заменить цифровые обозначения употребляется термин «цифры», а не «числа».

Пример:

цифры «12, 14 , 125» заменить цифрами «13, 15, 126»

77. При необходимости заменить слова и цифры употребляется термин «слова».

Пример:

слова «в 50 раз» заменить словами «в 100 раз»

78. Если в законопроекте одновременно со статьями о внесении изменений в законодательные акты содержится статья с перечнем законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, то наличие такой статьи обязательно должно быть отражено в наименовании законопроекта.

Пример:

О внесении изменений в Федеральный закон «::::» и другие законодательные акты Российской Федерации, а также признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации

ПЕРЕЧЕНЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ, ПОДЛЕЖАЩИХ ПРИЗНАНИЮ УТРАТИВШИМИ СИЛУ

79. Для приведения законодательных актов в соответствие с вновь принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом, устранения множественности норм по одним и тем же вопросам готовятся предложения о приведении законодательства в соответствие с вновь принимаемым законодательным актом путем признания законодательных актов (их структурных единиц) утратившими силу.

80. В перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, включаются:

1) законодательные акты, подлежащие признанию утратившими силу полностью. При этом отдельными позициями указывается как сам законодательный акт, так и все законодательные акты, которыми в текст основного законодательного акта ранее вносились изменения.

Пример:

Федеральный закон от ::: № : «О ::::.» (Собрание законодательства Российской Федерации, ::., № :, ст.

2) законодательные акты, подлежащие признанию утратившими силу частично, т.е. если утрачивает силу не весь законодательный акт, а только его отдельные структурные единицы (все нумерованные структурные единицы законодательного акта, в том числе абзацы). При этом отдельными позициями указывается как сама структурная единица законодательного акта, так и все законодательные акты, которыми в текст данной структурной единицы ранее вносились изменения.

Пример:

главу 5 Федерального закона от : :: № : «О ::::» (Собрание законодательства Российской Федерации, ::, № :, ст.

3) в исключительных случаях законодательные акты (или их структурные единицы), которые утрачивают силу в неотделимой части (если подразумевается часть, не выделенная в самостоятельную структурную единицу).

Примеры:

статью 71 Федерального закона от 26 марта 1998 года № 42-ФЗ «О федеральном бюджете на 1998 год» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 13, ст. 1464) в части сроков возврата задолженности федеральному бюджету по переоформленным в государственный внутренний долг Российской Федерации централизованным кредитам и начисленным по ним процентам организациями-заемщиками

или

Федеральный закон от 2 января 2000 года № 37-ФЗ «О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 2, ст. 158) в части, касающейся уголовного судопроизводства

81. Признаваться утратившими силу могут следующие виды законодательных актов:

• законы РСФСР;
• кодексы РСФСР;
• постановления Верховного Совета РСФСР;
• постановления Съездов народных депутатов РСФСР;
• указы Президиума Верховного Совета РСФСР;
• постановления Президиума Верховного Совета РСФСР;
• законы Российской Федерации;
• Основы законодательства Российской Федерации;
• кодексы Российской Федерации;
• постановления Верховного Совета Российской Федерации;
• постановления Съездов народных депутатов Российской Федерации;
• указы Президиума Верховного Совета Российской Федерации;
• постановления Президиума Верховного Совета Российской Федерации;
• федеральные конституционные законы;
• федеральные законы.

82. Перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, может быть самостоятельной статьей в законопроекте, устанавливающем новое правовое регулирование, может быть самостоятельной статьей или статьями в законопроекте о внесении изменений в законодательные акты и признании утратившими силу некоторых законодательных актов, а также может быть самостоятельным законопроектом.

Оформление одновременного внесения изменений в законодательный акт и признания утратившими силу структурных единиц этого же законодательного акта производится в соответствии с пунктом 53 настоящих Методических рекомендаций.

83. Перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, должен быть юридически обоснованным и исчерпывающе полным с тем, чтобы не был упущен ни один законодательный акт, противоречащий новому законодательному акту, в связи с которым составляется данный перечень, и не были включены для признания утратившими силу ни один законодательный акт или его часть, сохраняющие свое значение.

84. Если утрачивает силу указ Президиума Верховного Совета РСФСР, который был утвержден законом, то в перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, отдельными позициями включаются указ и утверждающий его закон (либо его часть). При этом отдельными позициями в данный перечень включаются законодательные акты, вносившие в указ Президиума Верховного Совета РСФСР изменения.

85. Если утрачивает силу закон, который вводился в действие постановлением Верховного Совета РСФСР (Российской Федерации), то в перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, отдельными позициями включаются закон и постановление о введении его в действие.

При этом отдельными позициями в перечень включаются законодательные акты, вносившие в закон изменения.

86. Если утрачивает силу кодекс, то отдельными позициями в перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, включается сам кодекс, закон (или постановление Верховного Совета РСФСР, постановление Верховного Совета Российской Федерации) о введении кодекса в действие или закон об утверждении кодекса.

При этом отдельными позициями включаются в перечень законодательные акты, вносившие в кодекс изменения.

87. При признании утратившим силу нормативного правового акта органа государственной власти, в настоящее время не существующего (например, постановления ВЦИК и СНК), признание его утратившим силу осуществляется тем органом государственной власти, к компетенции которого на день возникновения такой необходимости относится решение вопросов, урегулированных в признаваемом утратившем силу нормативном правовом акте.

88. При включении каждого законодательного акта в перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, должны быть указаны вид законодательного акта, дата его подписания, регистрационный номер (если он есть), наименование законодательного акта, а также источник его официального опубликования.

89. Признание утратившими силу законодательных актов без признания утратившими силу в виде отдельных позиций всех законодательных актов (их структурных единиц), которыми в разное время в основной законодательный акт вносились изменения (например, «признать утратившим силу Уголовный кодекс Российской Федерации и все законодательные акты, вносившие в него изменения»), не допускается.

90. Каждый законодательный акт включается в перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, в виде отдельной позиции. Законодательные акты, содержащиеся в таком перечне, могут иметь порядковую нумерацию (в таком случае они считаются пунктами и нумеруются арабской цифрой с закрывающей круглой скобкой).

91. При признании утратившим силу всего законодательного акта, наименование которого было изменено, в перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, данный законодательный акт включается с его первоначальным наименованием и указанием источника его официального опубликования. Законодательный акт, изменивший наименование первого законодательного акта, включается в перечень в виде отдельной позиции с указанием своего источника официального опубликования.

При признании утратившей силу структурной единицы законодательного акта, наименование которого было изменено, в перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, законодательный акт включается с измененным наименованием и с указанием первоначального источника официального опубликования, а также источника официального опубликования законодательного акта, изменившего его наименование.

При признании утратившей силу неотделимой части законодательного акта, наименование которого было изменено, в перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, законодательный акт включается с измененным наименованием и указанием первоначального источника официального опубликования, а также источника официального опубликования законодательного акта, изменившего его наименование.

92. При признании утратившей силу структурной единицы законодательного акта, которой не было в его первоначальной редакции (которая была дополнена позднее), в перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, в виде отдельных позиций включаются:

• данная структурная единица с указанием первоначального источника официального опубликования и источника официального опубликования законодательного акта, которым данная структурная единица была дополнена;
• структурная единица законодательного акта, которым утрачивающая силу структурная единица была дополнена, с указанием официального источника его опубликования.

93. Законодательные акты в перечне законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, располагаются в хронологическом порядке (по дате их подписания). В пределах одной и той же даты подписания законодательные акты располагаются в соответствии с их регистрационными номерами в возрастающем порядке.

94. При необходимости установить в одном перечне законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, разные даты, с которых законодательные акты признаются утратившими силу, перечень подразделяется на структурные единицы, формируемые в соответствии с соответствующей датой (сроком) утраты силы.

95. Если в законодательном акте осталась одна статья или структурная единица после того, как остальные утратили силу, и она подлежит признанию утратившей силу, то необходимо признавать утратившим силу весь законодательный акт полностью, а не одну только эту статью или структурную единицу.

96. Если в законодательном акте имеются статьи, которыми признавались утратившими силу ранее изданные законодательные акты, то при необходимости признать утратившим силу данный законодательный акт, он признается утратившим силу полностью независимо от наличия в нем таких статей.

97. В перечни законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, следует включать не только законодательные акты, которые действовали до принятия нового законодательного акта, но также законодательные акты по данному вопросу, которые ранее фактически утратили силу (т.е. являются «ФУСами») либо поглощены последующими законодательными актами, но не были признаны утратившими силу в установленном порядке.

98. В перечни законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, не включаются законодательные акты (нормы) временного характера, срок действия которых истек. Законодательные акты (нормы) временного характера в перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, включаются только в том случае, если срок их действия не истек.

Если действие законодательного акта временного характера или его структурной единицы было продлено на неопределенный срок, то в перечень включается как основной законодательный акт, так и продляющий его законодательный акт.

99. Если подлежащий признанию утратившим силу пункт или подлежащая признанию утратившей силу статья содержит указание на приложение, которое соответственно должно утратить силу, то в перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, включается только этот пункт или эта статья, а приложение отдельно не указывается, хотя оно тоже считается утратившим силу.

100. Если в пункте или статье законодательного акта наряду с утверждением приложения содержатся указания, касающиеся других вопросов, сохраняющих свое значение, а приложение подлежит признанию утратившим силу полностью, то в перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, включается этот пункт или эта статья только в части, относящейся к приложению.

101. Если приложение не может быть признано полностью утратившим силу, то в перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, включаются только структурные единицы приложения.

Пример:

Признать утратившим силу пункт 2 приложения, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от::::: № : «Об::::» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № :, ст.

102. Если законодательный акт еще не вступил в силу, а необходимость в нем отпала, применяется термин «отменить».

103. По отношению к законодательству Союза ССР употребляется понятие «признается не действующим на территории Российской Федерации».

ПОРЯДОК ПРИМЕНЕНИЯ НАСТОЯЩИХ МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ

104. Законопроекты, устанавливающие новое правовое регулирование, оформляются в соответствии с настоящими Методическими рекомендациями.

В законодательные акты, подготовка которых к рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации осуществлялась в соответствии с настоящими Методическими рекомендациями, изменения вносятся также в соответствии с настоящими Методическими рекомендациями.

Признание утратившими силу каких-либо структурных единиц таких законодательных актов или признание законодательного акта утратившим силу полностью производится в соответствии с настоящими Методическими рекомендациями.

105. На законодательные акты, которые были приняты до утверждения настоящих Методических рекомендаций, но не противоречат им, также распространяется действие настоящих Методических рекомендаций.

Например, в полной мере Методические рекомендации будут действовать в отношении ранее принятого федерального закона, в котором статьи разделены на структурные единицы, пронумерованные арабскими цифрами с точкой, если никаких ссылок в тексте данного законодательного акта на то, чем является данная структурная единица (частью или пунктом), нет.

106. В отношении ранее принятых законодательных актов, не полностью отвечающих требованиям настоящих Методических рекомендаций, они будут применяться в той части, в какой это допустимо без изменения или нарушения их формы и содержания (например, без учета разработанной настоящими Методическими рекомендациями структуры статьи).

При ссылках на структурные единицы существующих законодательных актов, внесении в них изменений и признании утратившими силу структурных единиц законодательных актов следует применять те обозначения структурных единиц, которые уже используются в данных законодательных актах.

107. Указанные в пункте 106 настоящих Методических рекомендаций положения применяются на период действия законодательных актов, которые приняты до утверждения настоящих Методических рекомендаций и не отвечают их требованиям.

Данное исключение распространяется только на случаи невозможности применения положений настоящих Методических рекомендаций.

А. С. ПИГОЛКИН

ОФОРМЛЕНИЕ
ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
(ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ТЕХНИКА)

При публикации настоящего материала в нашем журнале
редакция исходит из того, что к нормотворчеству в муниципальном образовании
применимы все требования и рекомендации, содержащиеся в материале
относительно законодательного процесса в субъектах РФ.

§ 1. Общие положения

Соблюдение требований законодательной техники, представляющей собой систему основанных на практике правотворчества и теоретически осмысленных принципов и правил (приемов) подготовки проектов нормативных актов, — обязательная предпосылка высокого качества законов, их полноты, непротиворечивости.

Недоучет правил законодательной техники приводит к издержкам и ошибкам в юридической деятельности. Технико-юридические правила правотворчества вырабатывались мировым сообществом. Их неуклонное соблюдение — необходимое условие внедрения четких юридических начал в рыночные отношения, развития демократии, упорядочения межнациональных отношений и формирования правового государства.

Принятие субъектами Российской Федерации качественных законов и иных нормативных актов, способных реально и эффективно влиять на различные сферы жизни регионов, в значительной степени зависит от «технологии» составления проектов, от последовательного использования апробированных практикой правил законодательной техники. Высокий уровень техники оформления проектов, ясность и четкость изложения законов являются необходимой предпосылкой эффективности принимаемых актов, системности законодательства, эффективным средством ликвидации пробелов и противоречий в действующей правовой системе, что необходимо для установления строгого режима законности в стране. Следует вспомнить слова российского реформатора Петра I: «Все прожекты зело исправны должны быть, дабы казну изрядно не разорять и отечеству ущерба не чинить. Кто прожекты будет абы как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю — в назидание потомкам».

Правотворческими органами субъектов Российской Федерации уделяется значительное внимание юридической форме принимаемых нормативных решений, их доступности, точности и компактности. Более четкими и единообразными стали структура законодательных актов, их стиль изложения. Следует отметить также особое внимание к точности и ясности языка, единообразию терминологий, улучшению стиля изложения нормативных предписаний. Упорядочивается практика отмены старых актов, внесения в них необходимых изменений.

Но позитивные процессы лишь явственнее высвечивают недостатки современной правотворческой практики, отрицательно влияющие на качество принимаемых нормативных актов и эффективность их действия. Такие недостатки могут быть вызваны как не всегда оправданной поспешностью разработки и принятия новых актов, так и недостаточным вниманием к их юридической форме и способны привести к существенной рассогласованности всей системы российского законодательства, его отставанию от нужд времени.

Ошибок по содержанию и форме изложения нормативных актов пока еще довольно много. Объясняется это во многом недостаточным опытом разработчиков проектов. Ведь интенсивная правоподготовительная работа во многих регионах только началась.

Нередко еще в правотворческие органы направляются недостаточно технически отработанные проекты, содержащие неточные и расплывчатые предписания, противоречия и пробелы. Не все готовящиеся нормативные акты унифицированы по структуре и стилю изложения, связываются с действующим законодательством, не всегда выдерживается единство терминологии. Имеются случаи несоблюдения обязательного правила отмены устаревших актов и их частей, внесения в них изменений, если они противоречат новым актам. Многие недавно принятые в регионах законы страдают излишней декларативностью предписаний, отсутствием в ряде случаев тщательно отработанного механизма действия его норм и обеспечения их реализации, что зачастую отрицательно сказывается на применении закона.

Бурные темпы правотворческой деятельности, усиление ее плановых основ, увеличение общего объема нормативного «хозяйства» регионов существенно повышают требования к единообразию оформления законопроектов, к унификации их рубрикации, терминологии, стиля, использованию однотипных формулировок, конструкций и т. д. Работы по автоматизации справочно-информационной службы в области законодательства также предъявляют повышенные требования к оформлению перечней и рубрик законов, к унификации их обязательных реквизитов, применяемой терминологии и т. д.

Основные требования (принципы) законодательной техники.

Нормативный акт — это литературное произведение особого рода, имеющее свои характерные черты и особенности, определяемые назначением права в общественной жизни, а именно — быть властным регулятором общественных отношений, человеческого поведения, четко определять юридические гарантии свободы личности, права и обязанности граждан, их объединений, органов, предприятий, фирм и других субъектов права, устанавливать меры, обеспечивающие исполнение правовых предписаний. Этим и определяется содержание основных принципов (требований) законодательной техники, которые должны быть положены в основу правоподготовительной деятельности.

Правила законодательной техники весьма многочисленны и разнообразны. Здесь нет общего рецепта на все случаи. Применение этих правил может оказать положительный эффект лишь при непременном учете конкретных условий, вызвавших необходимость принятия того или иного акта, специфики предмета регулирования и сферы его действия. В то же время все конкретные правила законодательной техники объединяются общей основной, сквозной идеей — создать наилучшие условия и максимальные удобства для правильного применения нормативных актов, достичь полноты, точности, доступности и компактности правовых положений. Исходя из этого можно сформулировать основные, наиболее общие принципы (требования), которые должны быть положены в основу работы над внешней формой готовящихся проектов:

1. Точность и определенность юридической формы: формулировок, выражений и отдельных терминов закона.

Достижение наибольшего соответствия между идеей, мыслью законодателя и воплощением этой идеи в нормативной формуле — требование, непосредственно исходящее из специфики права как регулятора общественных отношений. Закон содержит обязательный эталон поведения, модель будущих поступков человека. В нем недопустимы недомолвки и двусмысленности. Неточность словесного воплощения нормы, расплывчатость и отсутствие единообразия понятий и терминов может привести к неправильному пониманию и применению закона, к возможности отхода от его буквального смысла, а это может оказать прямое влияние на судьбы людей, производственную деятельность, работу законодательных, исполнительных и судебных органов.

Недостаточно четкая статья закона или даже слово могут вызвать серию юридических ошибок и серьезные политические последствия. Достаточно вспомнить довольно часто встречающиеся, к сожалению, формулировки типа «как правило», «обычно», дающие возможности практически не исполнять закон, произвольно им жонглировать. В ст. 52 Устава Кемеровской области говорится об обеспечении национальным культурным центрам, национальным обществам и землячествам возможности участия в работе Законодательного Собрания, органов исполнительной власти области при рассмотрении вопросов развития национальных отношений в области. Однако из Устава не ясно, в чем конкретно эта возможность заключается — в участии в заседаниях с правом решающего или только совещательного голоса либо в иных формах. В Уставе Краснодарского края, в Законе Республики Саха (Якутия) «Об общественных объединениях» и ряде других актов субъектов Российской Федерации используется термин «совершеннолетние граждане», хотя из закона не ясно, с какого возраста это совершеннолетие наступает.

2. Ясность и доступность языка нормативного акта для адресатов, на которых он распространяет свое действие.

Нормативный акт должен быть ясен для широких слоев населения, ведь запрещено отговариваться названием или непониманием норм. Доступность юридической формулы — необходимое условие укрепления законности, внедрения четких юридических начал во все сферы жизни, повышения авторитета права. Неясная норма не дает полного представления о правах и обязанностях граждан, ведет к ненужной трате времени на запросы и толкование, приводит к спорам и ошибкам. Приведем примеры. Непонятен до конца такой примененный в Уставе Кемеровской области термин, как «иные национальные территории (кроме национальных административно-территориальных единиц) — национальные районы, национальные поселки, национальные сельские поселения» (ст. 49, 50, 51). Недостаточно ясны без дополнительного толкования такие употребляемые в правовых актах регионов термины, как общефедеральные органы, административные границы, политические должности и др.

Требование простоты изложения нормативного акта не должно, однако, наносить ущерб полноте, точности и глубине формулирования законодательных положений, приводить к нарочитому упрощенчеству и примитивизму. Многие регулируемые правом отношения достаточно сложны, и это не может не отразиться на стиле изложения соответствующих норм. Юриспруденция оперирует сложными, многогранными и специфическими понятиями техники, медицины и других специальных отраслей знания с их особой терминологией.

Уровень простоты и доступности языка нормативного акта зависит от того, на кого он рассчитан, какой сферы отношений касается. Если он регулирует узкую, специальную сферу и рассчитан на специалистов, например на строителей, работников здравоохранения, то в таком акте возможно употребление специальных терминов и оборотов. Но акты, обращенные к широким слоям населения, коллективам, объединениям (а таких актов большинство), должны излагаться простым и доступным языком. Употребление без объяснения сложных и непонятных терминов и выражений, специальных понятий недопустимо. Если для исполнения нормативного акта и просто его уразумения многие вынуждены обращаться за разъяснениями к помощи сведущих лиц, то этот акт вряд ли будет эффективен и авторитетен.

В век технического прогресса, усложнения социальных связей значительно ускоряется темп общественной жизни, растет поток информации. Она уплотняется и специализируется, углубляется ее дифференциация. Эти процессы прямо отражаются и на юридической информации. Происходит все большая специализация правового регулирования, углубляется регламентация ряда особых сфер жизни (медицина, техника, экология и др.). Очевидно, что чем более специализирован объект правового регулирования, тем более специальными могут быть язык и терминология соответствующих нормативных решений.

3. Полнота регулирования соответствующей сферы отношений.

Если в процессе исполнения нормативного акта обнаруживается ряд вопросов, на которые он не дает исчерпывающий ответ, если акт фрагментарен и отрывочен, не предусмотрен механизм его реализации, то о его эффективности не может быть и речи.

Чтобы обеспечить полноту регулирования, следует предусмотреть в проекте положения (если они не вытекают из действующего законодательства), без которых будущее регулирование не сможет быть достаточно эффективным. Это касается в первую очередь норм, предусматривающих исполнение будущих предписаний, механизм их действия, меры поощрения, а также и ответственности, юридические санкции. Без них правовое решение будет мертворожденным, превратится в простую декларацию.

4. Конкретность регулирования, борьба с декларативностью нормативных актов.

Эффективным и действенным инструментом преобразования жизни служит лишь тот акт, который точно и конкретно определяет права и обязанности субъектов правоотношений, четко формулирует меры их обеспечения (правовые санкции, способы поощрения и стимулирования, организационные меры). Лозунговый стиль превращает закон в пустую декларацию, никого ни к чему не обязывающий призыв, дает возможность произвольно его толковать и применять. Между тем декларативные термины и выражения, положения чисто социологического плана нередко встречаются в недавно принятых нормативных актах регионов. Часто еще используются такие термины, как «общественное благо», «доверенные лица народа» и т. п.

5. Использование апробированных, устоявшихся терминов и выражений, имеющих широкое хождение.

Неудачные фразы и обороты, мало распространенные термины ослабляют регулирующую роль права, авторитет и социальную ценность закона. Представляются неудачными, например, такие термины, как «сельскохозяйственный пал» (имеется в виду разведение огня), «сброс сточных вод на рельеф местности», использованные в Законе Республики Саха (Якутия) «Об административной ответственности за экологические правонарушения». Выражение «литературная и творческая деятельность» (ст. 26 Закона Республики Саха (Якутия) «О государственной службе») наводит на мысль, что занятие литературой — это не творческая деятельность.

6. Максимальная экономичность, оптимальная емкость, компактность законодательных формул.

Чрезмерно обширный, громоздкий текст, наличие ненужных деталей ограничивают возможности эффективного воздействия права на общественные отношения, затрудняют ориентирование в законодательстве, создание автоматизированных поисковых систем. Очевидно, что требование экономичности касается не законодательных идей, сути юридических предписаний, а их словесного оформления, не содержания, а формы права. Краткость в правотворчестве — это оптимальная экономичность изложения мысли законодателя при сохранении полноты ее содержания. Эти требования не должны влиять на объем информации, заложенной в нормативном акте.

Иногда при составлении того или иного литературного произведения намеренно допускают избыточность информации (повторение наиболее значимых мест, подчеркивание главных мыслей и т. д.) с тем, чтобы сделать текст более ясным и доходчивым. Для законодательного текста это излишне. В нем все важно, все значимо и требование его понятности должно выполняться не за счет повторений, а за счет точности юридических понятий и конструкций при лаконичности изложения мысли законодателя и оптимальной структуре акта.

Требование экономичности в законодательстве имеет и другой аспект — это минимум актов по одному вопросу в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им, его учета и систематизации.

Нынешний бум законотворчества приводит к тому, что наряду с крупными основополагающими нормативными актами готовятся и принимаются сравнительно мелкие, по узким вопросам. Тенденция мелкотемья нормативных актов приводит к существенному «затовариванию» законодательного «хозяйства», его громоздкости, дублированию одних и тех же норм, расхождениям, несогласованности и пробелам действующего регулирования в регионах. Борьба с «перепроизводством» нормативных актов, их укрупнение и объединение приобретают все более актуальное значение. Нужны единые по целям и содержанию крупные акты, входящие в качестве составных частей, блоков в единую, внутренне согласованную систему законодательства.

7. Системное построение права, т. е. цельность, сбалансированность, внутренняя связь и взаимозависимость всех частей правовой системы, логическая последовательность изложения мысли законодателя.

Этот принцип предполагает гармоничное согласование всех норм актов, входящих в качестве составных частей в общую систему права и выполняющих в ней взаимодополняемые функции (в частности, регулятивных и охранительных предписаний). Сюда входят и установление правильного соотношения между действующими и вновь принимаемыми актами, и четкая взаимосвязь общих и специальных норм, актов высшей и низшей юридической силы и т. д.

Новый акт должен органически интегрироваться в единую правовую систему, согласовываться с действующими нормативными решениями, исключать противоречия и повторения. Если предусматривается иное регулирование по сравнению с действующим, то в него должны быть внесены соответствующие коррективы: отмена противоречащих новому акту старых актов и их частей, внесение в них соответствующих изменений (см. об этом подробнее § 4). Издание новых норм без учета предшествующего законодательства недопустимо.

8. Унификация, единообразие формы и структуры нормативных актов, способов изложения правовых предписаний.

Этот принцип предполагает использование одинаковых реквизитов актов, стереотипной структуры, единых терминологии, юридических конструкций и формулировок, унифицированного языка. Унифицированность, стандартизированность юридических формул, способов их изложения и построения — необходимое качество законодательства, непосредственно исходящее из такого свойства права, как его формальная определенность, а также из необходимости точности и четкости изложения мысли законодателя. Разнобой реквизитов и рубрик нормативных актов, отсутствие их стереотипной структуры, единого стиля изложения, несовпадение в разных актах нумерации статей, пунктов и их подразделений, формул отмены и изменения актов и их частей затрудняют использование законодательства. Так, в ст. 95 Устава Челябинской области говорится о возбуждении в установленном порядке отзыва депутата областного Совета и о возбуждении в установленном порядке процедуры отзыва главы областной администрации. Как видно, во второй части данного предписания присутствует слово «процедура», что явно противоречит требованию унификации нормативных предписаний. В современных условиях, когда появились возможности автоматизированной обработки нормативных актов, унификация их формы становится еще более актуальной.

Для правотворчества субъектов Российской Федерации требование унификации юридической формы приобретает особое значение. Ведь законодательство каждого из них является органической частью общего правового пространства Российского государства. Уместно, в частности, во избежание неоправданного разнобоя активно использовать при подготовке проектов способы изложения нормативных предписаний, стиль и терминологию федеральных законодательных актов, и в первую очередь Конституции Российской Федерации.

Точное и неуклонное следование всем приведенным принципам в их совокупности может характеризовать нормативный акт как совершенный с технической точки зрения и свидетельствовать о высокой юридической культуре его подготовки и оформления. Отсутствие какого-то из них или чрезмерное увлечение одним требованием за счет другого (например, стремление к краткости изложения за счет его полноты) — это свидетельство технического несовершенства акта

§ 2. Структура нормативного акта

Официальный характер выражения государственной воли в законе, ее документальность, требование точности и ясности формулирования юридических предписаний обусловливают необходимость оформления закона в строго определенных, заранее установленных унифицированных формах, наличие соответствующих формальных реквизитов (заголовок, дата издания и т. д.), четко определенных структурных частей.

Внешние формальные реквизиты нормативного акта.

Эти обязательные элементы нормативного акта, свидетельствующие о его официальном характере, юридической силе, показывают, какой правотворческий орган и когда принял данный акт, в какую форму его воплотил, удостоверяют его формальное действие. К формальным реквизитам нормативных актов, принимаемых правотворческими органами субъектов Российской Федерации, относятся: наименование вида акта (Указ Президента Республики Мордовия, постановление Правительства города Москва и т. п.), указание места и даты принятия. В конституциях и законах республик в составе Российской Федерации, уставах и законах иных субъектов Федерации не указывается орган, их принявший, поскольку презюмируется, что такие акты являются формой непосредственного олицетворения народовластия. Среди формальных реквизитов должна быть также подпись должностного лица, имеющего по закону право подписывать соответствующие акты.

Нужно ли снабжать нормативные акты порядковым номером их издания? Думается, что такая мера, используемая во многих зарубежных странах, вполне оправданна. Актами с номерами удобнее пользоваться, отыскивать их в официальных изданиях и сборниках законодательства.

Заголовок нормативного акта также является внешним формальным реквизитом и составной частью поискового образа документа. Заголовок обозначает предмет регулирования акта, во многом определяет сферу его действия, выбор необходимого нормативного материала, является начальным этапом ознакомления с содержанием правового акта, важным инструментом учета и систематизации законодательства.

Заголовок в принципе не носит и не должен носить нормативного характера, однако он имеет определенное ориентирующее значение для отыскания, учета и систематизации юридических предписаний. А иногда он оказывает неоценимую услугу и для правильного толкования отдельных неясных положений, так как обычно довольно четко обозначает сферу действия соответствующего акта.

В истории законодательства известны различные способы формулирования заголовков. Иногда законы назывались по органам, их издавшим (магистраты в Древнем Риме), по именам их создателей (законы Хаммурапи, Солона и т. д.). В США законы иногда называют по имени лиц, предложивших проект закона (закон Шермана, Клейтона, Тафта-Хартли). Однако чаще всего (а в нашей стране исключительно) заголовки обозначают предмет регулирования акта, его содержание, что наиболее удобно для пользования актом, его нахождения, ссылок на него.

В принципе все нормативные акты должны иметь заголовки, это является незыблемым правилом правотворчества. Нецелесообразно обозначать законы теми или иными номерами или другими способами кроме указания на предмет их регулирования.

Заголовок должен точно, четко и правильно отражать предмет акта с тем расчетом, чтобы исполнители могли по названию акта определить его основное содержание, легко запомнить, при необходимости быстро отыскать. Заголовок должен быть максимально информационно насыщен, содержать главные понятия нормативного акта, так как по заголовку в первую очередь осуществляется информационный поиск. Неточность, многословие заголовка, недостаточность отражения в нем предмета акта способны привести к неясностям и ошибкам на практике. Тщательное редактирование заголовков, устранение лишних слов, неудачных терминов и выражений — необходимые условия высокого качества проекта.

Преамбула нормативного акта.

Введение (преамбула) — самостоятельная органическая часть акта, служащая важным дополнением к его основной, нормативной части. Она не разделена на отдельные статьи и, определяя цели и задачи издания акта, характеризуя социально-политическую обстановку, которая побудила его издать, объединяет все предписания акта единой идеей, общей политической и правовой основой, целевой направленностью.

Преамбула помогает полнее и глубже понять социально-политическое значение и необходимость издаваемых актов, заостряет внимание на актуальных вопросах правового регулирования, мобилизует исполнителей на неуклонное осуществление сформулированных в ней предписаний. Поэтому представляется целесообразным чаще снабжать ею нормативные, и в первую очередь законодательные, акты, особенно в тех случаях, когда акт касается широкого круга субъектов права, имеет наиболее важное, принципиальное значение для соответствующего региона. Особенно важна преамбула в актах, непосредственно обращенных к гражданам, общественным объединениям, широкому кругу предприятий, фирм, кооперативов. Вполне закономерно, что практически во всех конституциях республик, уставах иных субъектов Федерации, а также в значительном числе иных законодательных актов регионов имеется развернутая преамбула.

В преамбуле не должны помещаться самостоятельные нормативные предписания. Они служат для правильного и глубокого понимания целей и социального значения нормативного акта, но не для непосредственного его применения к конкретным случаям. Не должно быть в преамбуле и общих, мало к чему обязывающих требований о совершенствовании работы, усилении требовательности к исполнителям, повышении ответственности за выполнение намеченных актом мер. Нецелесообразно также, чтобы во вступительной части упоминались другие акты, подлежащие отмене или изменению в связи с изданием данного акта. Требование не помещать в преамбуле нормативные положения относится также к легальным дефинициям, формулировкам о предмете регулирования нормативного акта, положениям о том, каких отношений он касается, которые, как известно, являются своеобразным видом нормативных предписаний. Правило об отсутствии в преамбуле нормативных предписаний подтверждается и тем, что она обычно не является объектом поиска в автоматизированных системах по законодательству.

Между тем практика помещения в преамбуле нормативных предписаний довольно широко распространена в правотворческой деятельности регионов. Так, в преамбуле Закона о языках народов Республики Татарстан указывается, что в Республике Татарстан недопустимы вражда и пренебрежение к любому языку, запрещается любая дискриминация по языковому принципу, включая запреты и ограничения по профессиям. В преамбуле Закона о языках в Тувинской АССР говорится о праве гражданина на свободный выбор языка общения. Очевидно, что эти положения имеют четко выраженный нормативный характер и их лучше было бы поместить в основной текст законов в качестве отдельных статей.

В преамбуле Устава Пермской области говорится о признании и гарантированности всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации и другими международно-правовыми актами, признанными Российской Федерацией. А в преамбуле Устава Ленинградской области приводятся некоторые принципиальные положения из Конституции Российской Федерации. Таким положениям, как представляется, не место в преамбуле закона.

Означает ли все сказанное, что преамбула нормативного акта вообще не имеет никакого регулирующего значения, а содержит лишь разъяснительные положения? Думается, что нет. Устанавливая цели и задачи, которые стоят перед законом, преамбула официально констатирует эти положения, провозглашает их от имени государственной власти и тем самым обязывает исполнителей иметь их всегда в виду при правоприменении. Изложенные в преамбуле мотивы пронизывают собой содержание установленных норм и должны всегда учитываться при их применении.

Таким образом, положения преамбулы имеют определенное нормативно-регулирующее значение, воздействуя на общественные отношения не прямо, а посредством предписаний, сформулированных в статьях (пунктах) нормативного акта. Такие положения входят во внутреннюю ткань правового регулирования, представляют собой неотъемлемый, внутренне присущий ему элемент, его составную часть. Нормативно-регулирующий характер преамбулы проявляется в том, что ее положения являются мерилом толкования и применения соответствующих актов в целом и отдельных их предписаний. Большое значение имеет преамбула также при решении дел на основе аналогии права.

Рубрикация нормативного акта.

Если акт представляет собой объемный и сложный по своему построению документ, он обычно делится на части, разделы, главы, подразделы и т. д. Внутренняя рубрикация нормативных актов опирается на материальные основания — деление регулируемых правом общественных отношений на определенные сферы в зависимости от их характера и содержания и отражает (во всяком случае должна отражать) внутреннюю структуру соответствующей отрасли (подотрасли) законодательства, правового института. Чем ближе структура нормативного акта к системе законодательства, тем удачнее она, тем эффективнее служит делу упорядочения общественных отношений в регионе.

Как и заголовок, структура закона является источником информации о его содержании. Разделение на рубрики, их наименования помогают глубже уяснять нормативные предписания, определять связи между ними. Рубрикация упрощает пользование актом, его систематизацию, производство ссылок, помогает быстро ориентироваться в нормативном материале, улучшает внутреннее построение акта.

Довольно пестрая картина рубрик законодательных актов наблюдается в зарубежных государствах. В числе рубрик называются параграфы, главы, разделы, титулы, книги, причем для крупных актов используется двухступенчатое и даже трехступенчатое деление — например, разделение акта на части (титулы, книги), которые делятся на разделы, а они в свою очередь — на главы (параграфы).

Практика использования рубрик в российском законе — как в федеральном, так и в региональном — в принципе не устоялась и во многом противоречива. Обычно принимаемые законы при одноступенчатой их структуре делятся на главы, а иногда на разделы. Подразделения некоторых законов и иных нормативных актов не имеют наименований «глава», «раздел», а лишь снабжаются заголовками и римскими цифрами. Таков, например, Закон «О контрольном комитете Верховного Совета Республики Саха (Якутия)». Подобные технические недоработки в определенной степени снижают уровень юридической культуры принимаемых актов. Следует упорядочить употребление рубрик нормативных актов.

В практике правотворчества российских регионов встречаются, хотя и не так часто, акты, имеющие многоуровневые подразделения. Обычно они делятся на разделы, а разделы в свою очередь — на главы. Это имеет место при принятии конституций республик в составе Российской Федерации. Ряд конституций республик делится лишь на главы (Бурятия, Дагестан). Однако в большинстве республик конституции имеют двойную систему рубрик — они делятся на разделы, а разделы — на главы (Башкортостан, Татарстан, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Северная Осетия — Алания и др.). Подобная рубрикация вполне оправдана для таких социально значимых и крупных по объему актов, какими являются республиканские конституции.

В некоторых конституциях республик имеется тройная система рубрикации. Так, в Конституции Республики Ингушетия входящие в разделы главы делятся на самостоятельные подразделения, имеющие предметные заголовки без нумерации. В Конституции Республики Башкортостан также имеется тройная рубрикация. Представляется, что такая практика имеет ряд преимуществ — она помогает быстро находить необходимые нормы, успешно их толковать и систематизировать, способствует четкости и легкой обозримости актов.

Лишь один закон конституционного характера — Степное Уложение Калмыкии не имеет внутреннего деления и представляет собой единый текст, разделяемый лишь на статьи. Между тем это достаточно обширный документ, состоящий из 44 статей и 6 пунктов заключительных и переходных положений, которыми регулируются разнообразные и четко отделимые друг от друга комплексы отношений. При этом многие статьи Уложения весьма значительны по объему и распадаются на многие самостоятельные части (см. ст. 26, 28, 29, 30 и др.). Поэтому едва ли можно признать такую структуру удачной.

Рубрикация уставов у субъектов Российской Федерации также достаточно разнообразна. Многие уставы делятся только на главы, другие — на разделы и главы.

Имеется двойная нумерация и в ряде обычных законов, принимаемых в регионах. Так, Закон Республики Саха (Якутия) «О нотариате» делится на разделы, а разделы — на главы. Для четкости и легкой обозримости нормативных актов, облегчения их использования предпочтительна двойная рубрикация регулирующих обширные сферы отношений и значительных по объему нормативных актов.

Для упорядочения и унификации употребления рубрик в нормативных актах уместно ввести следующие основные подразделения по восходящим ступеням: статья (пункт), глава, раздел (подраздел), часть. Более высшую ступень деления возможно употреблять лишь тогда, когда использована низшая. Например, не следует употреблять рубрику «раздел», если в акте нет глав, если же в нем нет глав и объединяющих их разделов, то не стоит использовать рубрику «часть».

При наличии рубрик в нормативном акте представляется необходимым для упрощения ориентировки в нем формулировать заголовки соответствующих глав, разделов, частей. К ним должны быть предъявлены те же требования, что и к заголовку всего акта. Целесообразно также, чтобы все рубрики нормативного акта соответствующим образом нумеровались, причем цифровые обозначения каждой ступени рубрикации были различными (например, часть может нумероваться римскими цифрами, раздел — арабскими, набранными жирным, курсивом, глава — арабскими, набранными полужирным, курсивом или со скобкой). Установление такого правила облегчило бы ссылки на отдельные части нормативного акта, внесло бы в его структуру необходимые точность и единообразие.

Важно добиваться достаточной четкости, логической связи и предметной определенности при распределении нормативного материала по отдельным рубрикам. Едва ли целесообразно, например, помещать в конституции нормы, определяющие основные права и обязанности человека и гражданина, в нескольких самостоятельных главах, как это делается в конституциях некоторых республик (Башкортостан, Татарстан, Тыва). Едва ли оправдано помещение в Конституции Республики Тыва наряду с разделом о правах личности также главы об основах социальной защиты граждан. Ведь практически предмет регулирования этих глав один и тот же.

При подготовке и принятии любого нормативного акта законодатель всегда стремится к тому, чтобы наиболее общие принципиальные моменты регулирования, нормы, имеющие отношение ко всем сторонам и аспектам рассматриваемого вопроса и подлежащие учету при применении конкретных норм, поместить в начале акта, в числе его первых положений. Так формируется первая часть акта, которая обычно называется «общие положения», «основные принципы», «общие предписания» и т. п. Во многих наиболее значительных кодификационных актах (обычно это кодексы) она традиционно называется «общая часть» (в отличие от «особенной части»). При многозвенной структуре акта такие общие положения могут быть в каждой его крупной рубрике.

Формулирование общих положений обеспечивает разумную компактность, краткость изложения нормативного материала, ликвидирует неоправданные повторения, а также, что самое главное, обеспечивает взаимосвязь помещенных в нормативный акт предписаний между собой, их логически увязанное системное расположение. Наличие тщательно разработанных и удачно сформулированных общих положений способствует стройности и логической последовательности изложения, помогает исполнителю быстро определять предмет, цель и сферу действия акта.

Общие положения нормативного акта приобретают в современных условиях еще большее значение. Все увеличивающийся массив нормативных актов в стране с неизбежностью требует усиления внимания к совместимости актов, их взаимоувязке и координации. И в этом отношении неоценимую пользу приносят опять же общие положения, в которых формулируются принципиальные предписания во многих случаях не только для данного акта, но и для всех норм соответствующей отрасли (подотрасли) законодательства, правового института.

В последнее время законодатель все больше использует так называемые нетипичные формы изложения нормативных предписаний: схемы, таблицы, карты, чертежи и т. д. Наиболее часто они помещаются в ведомственных актах, много их в президентских, правительственных решениях, актах глав администраций. Используются они, хотя и в меньшей степени, в законах, в том числе и в недавно принятых. При этом такого рода предписания помещаются обычно не в приложениях, что было характерно для прошлых лет, а непосредственно в основном тексте акта. Думается, что это целесообразно, так как при этом внимание исполнителей не распыляется и, главное, придается равноценность таких предписаний по сравнению с другими.

Статья (пункт) — основная структурная единица нормативного акта.

В российском правотворчестве отсутствует практика оформления нормативного акта сплошным текстом. Он традиционно делится на статьи (пункты), представляющие собой его основные ячейки, клеточки. Такое деление четко обозначает одно правовое предписание или гнездо тесно связанных между собой предписаний, облегчает толкование и применение акта, производство ссылок на отдельные его части, учет законодательства, составление разного рода собраний нормативных актов.

Особое положение закона в общей системе нормативных актов определяет то обстоятельство, что он делится на статьи, в то время как другие нормативные акты — на пункты. Такое различие имеет не только чисто техническое значение. Законодатель исходит из того, что акты, которые должны делиться на статьи, в своей основе наиболее стабильны и касаются более важных вопросов, в то время как акты, состоящие из пунктов, носят более оперативный характер, чаще подвержены изменениям, регулируют менее значимые отношения.

В статье (пункте) формулируется главное в нормативном акте — юридические нормы, т. е. государственно-властные веления, обязательные для исполнения предписания. Представляется в принципе неудачным, когда непосредственно в статьях (пунктах) акта законодатель формулирует призывы и пожелания, мотивы и цели издания тех или иных норм, отмечает неудовлетворительное положение дел по тому или иному вопросу, приводит примеры неправильной практики, объясняет ее причины. Место таких положений обычно в преамбуле нормативного акта.

Заголовки статей улучшают структуру закона, облегчают нахождение нужных норм, их толкование и сопоставление друг с другом, помогают эффективной пропаганде права. Кроме того, необходимость дать наименование статьи дисциплинирует составителя проекта, побуждая его включать в статью нормативные положения только по одному вопросу, не распылять материал, четко и логично его располагать. Отсутствие заголовков статей — значительный недостаток техники составления законопроекта, который, к сожалению, еще встречается в современной законотворческой практике субъектов Российской Федерации.

Как известно, во всех конституциях республик заголовки статей отсутствуют. Это связано в первую очередь с тем, что и в Конституции Российской Федерации заголовков, к сожалению, также нет. Несколько иное положение в уставах, принимаемых иными субъектами Федерации. В уставах ряда областей и краев заголовки статей имеются (см., например, уставы Иркутской, Свердловской областей. Краснодарского края). К сожалению, в уставах большинства субъектов Федерации таких заголовков нет.

Отсутствует единообразная практика формулирования заголовков статей и в обычных законах. В целом такой разнобой оформления законов характерен для большинства субъектов Федерации. Представляется, что формулирование заголовков статей закона должно быть непременным правилом, которое следовало бы нормативно установить.

Каждая статья (пункт) нормативного акта представляет собой нечто внутренне единое, цельное и выражает законченную мысль в ее полном объеме. Поэтому неоправданно наличие в одной статье (пункте) норм, которые не имеют прямой и непосредственной связи друг с другом и без ущерба для их содержания могут быть сформулированы в разных подразделениях акта. Искусственное уменьшение числа статей (пунктов) в нормативных актах за счет помещения разнородных норм в одном месте создает их громоздкость, порождает трудности для применения и толкования. Кроме того, нарушается основной признак построения отдельной статьи (пункта) — тесная связь и неразрывное единство правовых норм, помещенных в ней. Такой способ неудобен и с точки зрения систематизации законодательства, так как статью (пункт), содержащую несколько разнородных норм, нужно будет помещать в разных разделах или частях систематических сборников в зависимости от содержания и характера каждой нормы. Лучше вдвое большее число статей, писал в свое время известный юрист М. А. Чельцов-Бебутов, лишь бы каждая имела свое индивидуальное лицо, относясь к определенным действиям. (См.: Чельцов-Бебутов М. А. Революционная законность и упрощение уголовного права // Вестник советской юстиции. 1928, №13, с. 372.)

Когда две или несколько норм тесно связаны между собой, взаимно дополняют и обусловливают друг друга и лишь в своей совокупности дают ответ на определенный вопрос, когда одна норма не может быть понята полностью без другой, вполне возможно для удобства пользования и применения помещать их в одной статье (пункте), которая становится как бы гнездом тесно связанных отдельных нормативных предписаний, выступает внешней формой выражения и закрепления первичной их группировки, показателем системности права. Несколько норм (предписаний) в одной статье (пункте) допустимы тогда, когда они при тесной логической связи между собой дополняют и обусловливают друг друга, идут от общего к частному, когда последующие положения уточняют и развивают предыдущие. Статья (пункт) должна быть законченным нормативным положением с самостоятельной и четко выраженной темой, единым содержанием.

Изложение статьи (пункта), содержащей несколько норм, сплошным текстом в принципе нецелесообразно. Обычно каждая норма, которая может применяться отдельно и независимо от других, составляет абзац статьи (пункта). Именно такое четкое построение мы видим в подавляющем большинстве недавно принятых нормативных актов. При этом сама форма статьи (пункта) облегчает выделение каждого предписания.

В последнее время наметилась не совсем оправданная практика формулирования довольно громоздких, значительных по объему статей (пунктов), которые распадаются на ряд частей, содержащих в свою очередь несколько абзацев. Так, ст. 2 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» делится на 10 частей, причем многие из них имеют несколько абзацев. В Сборнике законов и нормативных правовых актов Челябинской области эта статья занимает три страницы и практически могла бы быть сформулирована как отдельная глава Закона. Точно так же в ст. 16 Временного положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тверской области, которая касается составления, рассмотрения и утверждения бюджетов, имеется 7 частей, причем некоторые части также делятся на отдельные абзацы. Видимо, было бы более целесообразно сформулировать статьи, посвященные отдельно составлению, а также рассмотрению и утверждению бюджетов.

Думается, что такая громоздкость и многоступенчатая градация неоправданны. Объясняется это в первую очередь стремлением сократить число статей (пунктов), сделать нормативный акт более компактным. Но такое стремление к краткости, чисто искусственное уменьшение числа статей (пунктов) чревато довольно значительными издержками. В таком громоздком и утяжеленном материале трудно ориентироваться. Кроме того, довольно неудобно ссылаться на отдельные положения акта при такой многоступенчатой структуре его первичных компонентов (статья, часть, абзац). Но главное — в результате такой практики в одну и ту же статью (пункт) зачастую попадают нормативные положения разного порядка, прямо не связанные друг с другом. Пусть статей (пунктов) в нормативном акте будет больше, но каждая из них будет посвящена одной теме, иметь четко очерченные границы. Такая практика обеспечит большую доступность нормативных положений для понимания и применения, удобства при ссылках, а кроме того, будет дисциплинировать составителей проекта.

В правотворчестве и правоприменении, в научной и публицистической деятельности часто возникает необходимость сослаться на тот или иной абзац (часть) статьи (пункта). Это сделать легче, если части пронумерованы. Если же такой нумерации нет, могут возникнуть серьезные трудности. Ссылка на всю статью (пункт) будет неточна, так как в ней имеются и другие нормы. Ссылка же на отдельный абзац формально не совсем удобна, поскольку никакого внешнего разделения статьи (пункта) на части нет. Обычно суды и другие правоприменительные органы в своих актах именуют отдельные абзацы статьи (пункта) частями в зависимости от места их расположения в статье (пункте) (например, ч. 2 ст. 5, ч. 3 ст. 8 и т. д.), хотя формальных оснований для этого нет. Те же неудобства возникают и в правотворчестве, когда необходимо дать ссылку на определенный абзац статьи (пункта), признать его утратившим силу, внести изменения, ввести в статью (пункт) дополнительный абзац. Поэтому желательно в случаях, когда в статье (пункте) нормативного акта отдельные абзацы представляют собой самостоятельные для применения нормы, производить официальное ее разделение на части путем нумерации абзацев арабскими цифрами с точкой. Это дает формальные основания для деления сложных статей (пунктов) на части, улучшает и упрощает их структуру, облегчает толкование нормативных предписаний, ссылки на них. Нумерация абзацев статей (пунктов) также важна в связи с необходимостью создания компьютерных систем учета законодательства и автоматизации выдачи справок по запросам.

Правотворческая практика субъектов Российской Федерации довольно противоречива в этом отношении. Конституции ряда республик (Кабардино-Балкария, Северная Осетия — Алания, Удмуртская) такую нумерацию абзацев статей содержат, однако в большинстве республик она, к сожалению, отсутствует. В Конституции Республики Бурятия в некоторых статьях отдельные их части нумеруются, в других же — нет, что явно нарушает структурное единство этого важного акта.

Что касается нумерации частей статей уставов краев и областей, то в большинстве из них она имеется, в то же время в некоторых из них такая нумерация отсутствует (Ставропольский край, Курганская, Псковская области).

Нумерация частей статей встречается и в некоторых обычных законах, принятых в регионах России, однако, к сожалению, не так часто.

Кроме того, ныне наметилась, как представляется, не совсем удачная практика. Во-первых, есть законы, где нумеруются абзацы не всех статей, а лишь некоторых. Так сформулированы, например, статьи Конституции Республики Кабардино-Балкария. Большинство статей Закона «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тверской области» содержит нумерацию частей, а в ст. 20 такой нумерации нет, хотя она состоит из 6 отдельных абзацев.

Такая практика создает неоправданную громоздкость статей, дезориентирует исполнителей, создает дополнительные неудобства при ссылках на отдельные абзацы частей статьи. Вот как можно было бы примерно представить такую ссылку: «абз. 2 ч. 3 ст. 5». Такие громоздкие и неудобные конструкции не соответствуют принципам законодательной техники. Они нарушают внутреннюю логическую структуру статьи, четкое распределение ее на части. Если статья (пункт) распадается на абзацы, то желательно каждому абзацу придавать статус части статьи (пункта) и соответствующим образом его нумеровать.

Отдельным структурным элементом статьи (пункта) может быть примечание к ней. Широкое использование примечаний в правотворческой деятельности не оправдывает себя. Они загромождают и запутывают законодательство, ухудшают структуру нормативных актов, рассеивают внимание исполнителей, затрудняют цитирование норм права, создают видимость неравноценности сформулированных в примечании нормативных положений. Поэтому естественно, что в нормативных актах последних лет примечания встречаются очень редко, причем обычно в ведомственных и правительственных актах. В законах же примечаний практически нет.

Основную массу примечаний, которые имеются в действующих нормативных актах, более предпочтительно было бы сформулировать в качестве самостоятельных статей (пунктов) или включить непосредственно в текст той статьи (пункта), к которой относится примечание. И в будущем представляется целесообразным избегать употребления примечаний. Особенно недопустимо, когда к статье (пункту) дается несколько примечаний.

Кроме примечаний в нормативном тексте встречается и такой прием изложения правотворческой мысли, как подстрочные примечания. Известно положение, что в нормативном акте все важно, одинаково значительно. А помещение того или иного законодательного правила в подстрочнике явно говорит о его неравноценном, каком-то дополнительном значении. Поэтому такой прием представляется явно неудачным, не способствующим оптимизации правового регулирования и должен быть исключен из практики правотворчества. Он создает впечатление о явной неравноценности отдельных положений нормативного текста, усложняет структуру акта, утяжеляет изложение. Помещение подстрочных примечаний возможно лишь в процессе систематизации законодательства, подготовке разного рода сборников нормативных актов, когда нужно дать определенные комментарии к тексту.

К сожалению, помещение в законе подстрочных примечаний встречается и ныне. Имеется оно, например, в Законе «О свободе собраний, демонстраций и других публичных мероприятий в Республике Башкортостан». В сноске к этому Закону дается сокращенное наименование выражения «собрания, демонстрации и другие публичные мероприятия». Более целесообразно было бы дать такое сокращенное наименование в скобках после первого упоминания соответствующего выражения в тексте Закона.

Нумерация статей и других подразделений нормативного акта.

Она для удобства пользования и ссылок обычно бывает сквозной для всего акта. Представляется недопустимым отдельно нумеровать статьи (пункты) каждого раздела (главы) акта. Арабские цифры для нумерации более удобны, чем римские, особенно если количество статей (пунктов) велико.

Не менее важна также нумерация глав, разделов и других подразделений нормативного акта. Без нее труднее пользоваться актами, ссылаться на них. Нумерация каждой рубрики также обычно бывает сквозной. Нецелесообразна, например, отдельная нумерация глав каждого раздела. Различные подразделения рубрикации (глава, раздел, часть) желательно нумеровать различными символами (например, арабскими и римскими цифрами, буквами).

Следует ли время от времени менять всю нумерацию нормативного акта, учитывая все произведенные дополнения и исключения его статей (пунктов)? Представляется, что нет, хотя в ряде стран (например, в Румынии) такая практика имеет место. Нумерация должна быть стабильной. С определенным номером статьи (особенно в кодексах) лица, которые с ней часто сталкиваются, обычно связывают представления о ее содержании. Кроме того, такие изменения нумерации пришлось бы проводить довольно часто, так как вновь и вновь накапливались бы новеллы и отмененные положения. Это затруднило бы поиски необходимых статей (пунктов), создало путаницу в применении права и при обобщении практики. Кроме того, при изменении нумерации нужно менять и все ссылки, а это, как известно, сложная работа.

Потребности дальнейшего упорядочения и унификации формы юридических актов, автоматизации их учета и поиска требуют перехода в будущем на единую десятичную нумерацию всех рубрик и частей нормативного акта. Такая единая нумерация способна охватить все уровни структуры акта. Каждая статья (пункт) и даже отдельные ее части (абзацы) могут обозначаться серией цифр, которые отразят номера и соответствующего акта, и его раздела (главы), и статьи (пункта), и отдельных ее частей (абзацев).

В правотворчестве некоторых регионов России такая нумерация активно внедряется. Так, в Челябинской области пункты актов обычно делятся на отдельные части, причем в каждой части дается и номер пункта, к которому она относится, и номер самой части (например, 3.6, 5.2 и т. д.).

Десятичная система необычна для традиционного стиля нормативного акта, внешне выглядит как учетно-регистрационная. Однако она имеет ряд существенных преимуществ (четкость и единообразие обозначений, удобства машинной обработки, легкость внесения дополнений).

(Окончание в следующем номере)

Печатается с сокращениями по:
Проблемы правотворчества субъектов РФ.
Научно-методическое пособие.
Отв. Ред. А. С. Пиголкин.
— М.: Издательство НОРМА, 1998. — 272 с

В результате изучения 4 главы студенты
должны:

1) Знать

понятие нормативно-правового акта и
нормативно-правового предписания,
классификацию НПП, понятие законодательной
техники и ее принципы (ОК-1 — ОК-8)

2) Уметь:

оперировать юридическими понятиями и
категориями; анализировать юридические
акты, анализировать, толковать и правильно
применять правовые нормы, осуществлять
правовую экспертизу нормативных правовых
актов, (ПК-2 — ПК-4; ПК-8 — ПК-9)

3) Владеть:

юридической терминологией; навыками
работы с правовыми актами; навыками
анализа различных правовых норм анализа
правоприменительной и правоохранительной
практики; разрешения правовых проблем
и коллизий (ПК-2 — ПК-7).

Ключевые термины

Нормативно-правовой акт, нормативно-правовое
предписание, типичность правового
предписания, стандартность правового
предписания, функциональная роль
правового предписания, стиль языка,
юридическое определение, юридический
термин

§ 1. Правила изложения юридических предписаний в нормативных правовых актах

В ходе развития теоретических представлений
о нормативно-правовых предписаниях в
науке сформировались несколько подходов
к определению места этой категории в
понятийном аппарате теории права: НПП
рассматривается как основа системы
законодательства (А.В. Мицкевич Л.Ф. Апт,
Г.А. Борисов, Н.Н. Вопленко, А.П. Заец,
А.А. Кененов, А.Л. Парфентьев, А.С. Пиголкин),
ее отраслевого среза (П.Б. Евграфов, С.В.
Поленина, Н.В. Сильченко), нормативного
акта (Ю.В. Блохин), системы права (В.К.
Бабаев, В.М. Горшенев, Т.Н. Мирошниченко),
одной из подструктур системы права
(С.С. Алексеев), обеих систем одновременно
(В.Г. Тяжкий). При этом в основе дискуссии
в самом общем виде лежит вопрос о том,
следует ли считать НПП минимальной
структурной частью текста нормативного
акта или минимальным правовым велением*(4).

М.Л. Давыдова в связи с этим совершенно
справедливо считает, что НПП, в сущности,
есть единство формы и содержания, есть
само право, его нерасчленяемый минимальный
элемент*(5).

М.Л. Давыдова определяет нормативно-правовое
предписание как минимальную смысловую
часть текста нормативно-правового акта,
представляющую собой элементарное
государственно-властное веление общего
характера, обладающее формальной
определенностью, цельностью и логической
завершенностью*(6).

Будучи введенным в понятийный аппарат
юридической науки в 1967 г., нормативно-правовое
предписание (НПП) подверглось основательной
теоретической разработке в 70-80-х гг. XX
века*(7).
С начала 90-х специальное внимание ученых
данной категории уделялось достаточно
редко, хотя в последние годы она вновь
— и вполне заслуженно — начинает вызывать
интерес исследователей*(8).

М.Л. Давыдова считает, что рассматриваемое
правовое явление характеризуется
следующими признаками:

— властное деление;

— непосредственная выраженность в
правовом тексте;

— общий характер (нормативность);

— формальная определенность;

— логическая завершенность;

— цельность;

— элементарный характер*(9).

Существуют две традиции классификации
рассматриваемого явления.

Первая, исходя из приравнивания НПП к
правовой норме, воспроизводит все
разработанные теорией правовых норм
основания деления применительно к НПП.
Вторая группирует НПП на те, которые
являются правовыми нормами, и те, которые
нормами считаться не могут. Каждая
группа, в свою очередь, подвергается
дальнейшей классификации по различным
основаниям.

Следует подчеркнуть, что, независимо
от избранного методологического подхода,
совпадение оснований деления НПП с
критериями, используемыми при классификации
правовых норм, является крайне
нежелательным. Безусловно, учитывая
тесную связь данных категорий, полностью
развести их классификации невозможно,
да и нецелесообразно. Однако дублирование
уже существующих теоретических положений
вряд ли может привести к приросту научных
знаний*(10).
Собственный потенциал категории НПП
достаточно велик, чтобы не сводить ее
исследование к повторению общеизвестных
выводов, а попытаться обнаружить те
аспекты, которые в рамках классической
концепции правовой нормы остаются без
внимания. Вероятно, «материализация»
НПП в тексте закона позволяет (в отличие
от правовой нормы) в большей мере обратить
внимание на технико-юридические аспекты,
подробнее исследовать форму различных
правовых велений, их функциональную
роль и место в структуре нормативного
акта.

Наиболее распространенной классификацией
НПП является их деление на нормы и
ненормы. В то же время критерий этого
деления трактуется в литературе
совершенно по-разному.

Первым из предлагаемых критериев
является типичность, которая может
пониматься:

— как наличие всех необходимых признаков
нормативности;

— степень массовости, распространенности
тех или иных НПП;

— присутствие элементов логической
структуры правовой нормы.

С точки зрения, наличия признаков
нормативности проблему типичности НПП
рассматривал А.В. Мицкевич, называя в
качестве нетипичных НПП такие,»… из
текста которых нельзя, бесспорно,
установить, применимы ли они к виду
общественных отношений или только к
отдельному отношению…»*(11)
(веления, предусматривающие образование
единичных государственных органов,
изменение государственной границы и
т.д.). Правовыми нормами, то есть типичными
НПП, А.В. Мицкевич, который и ввел категорию
НПП в научный оборот, считал все веления
общего характера содержащиеся в
нормативном акте, не подвергая их
дальнейшей дифференциации.

Второй из возможных критериев
рассматриваемой классификации —
стандартность — предложен В.Н. Карташовым.

Автор справедливо замечает, что термин
«нетипичные» не применим к правовым
явлениям, существующим с древнейших
времен либо возникающим в соответствии
с логикой закономерного развития
правовой системы*(12).
Такие веления вполне типичны для
действующего права, хотя и отличаются
от большинства обычных, стандартных
НПП по ряду признаков. В качестве главного
признака стандартности В.Н. Карташов
называет наличие традиционной классической
структуры (гипотеза, диспозиция,
санкция)*(13).
Т.е. стандартность — это наличие в НПП
гипотезы, диспозиции, санкции.

Третий возможный критерий данной
классификации — функциональная роль. В
соответствии с ним различия между
правовыми нормами и иными видами НПП
объясняются функциональной специализацией,
происходящей в праве*(14).
В ходе этой специализации выделяются
НПП, непосредственно предназначенные
для выполнения основных функций права
— регулятивной и охранительной. По
функциональной роли НПП делятся на
регулятивные и охранительные, в
соответствии с заложенной в них функцией.
Именно эти НПП составляют основную
массу велений законодателя, и именно
им принадлежит решающая роль в процессе
правового регулирования. Такие НПП
принято называть правовыми нормами,
хотя подразумеваются здесь не целые
логические конструкции норм права, а
их части, компактно излагаемые в тексте
нормативного акта и специализирующиеся
на выполнении одной из двух основных
функций права — либо регулятивной, либо
охранительной.

На основе обобщения этих признаков М.Л.
Давыдова предлагает комплексный критерий
классификации НПП, включающий следующие
параметры:

— содержательные признаки:

— содержание веления,

— степень общности,

— внутренняя структура;

— формальные признаки:

— форма изложения,

— положение и роль в системе НПП в рамках
нормативного акта;

— функциональные признаки:

— роль в правовом регулировании,

— форма реализации*(15).

НПП, выделенные на основе такого
комплексного критерия, могут рассматриваться
в качестве целостной системы идеальных
типов, образующих в совокупности как
отдельный нормативно-правовой акт, так
и в целом систему законодательства.

Таким образом, основная классификация
НПП выглядит следующим образом:

I. По функциональной роли (обусловливающей
комплекс содержательных, формальных и
функциональных признаков) НПП делятся:

— на основные (НПП, выражающие части
правовых норм):

— регулятивные,

— охранительные;

— вспомогательные:

— нормативно-правовые декларации,

— нормативно-правовые принципы,

— нормативно-правовые дефиниции,

— системосохраняющие (оперативные,
коллизионные и др.).

II. Вторым по значению критерием
классификации НПП является степень их
типичности. Под последней, как было
показано выше, следует понимать
массовость, или распространенность тех
или иных НПП в системе действующего
законодательства. В зависимости от нее
НПП можно разделить на следующие виды:

1. Типичные НПП. С формальной точки
зрения, они характеризуются наличием
языковой, текстуальной формы выражения.

С точки зрения содержания, типичное НПП
может представлять собой различные
властные веления: правила поведения,
дефиниции, принципы и т.п. Однако
соответствующее веление может признаваться
типичным, если встречается в каждом или
в большинстве нормативно-правовых
актов. Данный критерий достаточно
подвижен, так как предполагает во многом
субъективную оценку неких статистических
показателей. При этом он позволяет
рассматривать законодательство в
динамике, оценивать тенденции его
развития, учитывая повышение или снижение
популярности отдельных видов НПП. Так
постепенно в разряд нетипичных, по всей
вероятности, переходят идеологически-насыщенные
экспрессивно окрашенные правовые
декларации. Доля их во вновь принимаемых
нормативных актах с каждым годом
снижается. Хотя в целом действующее
законодательство, начиная с Конституции
и заканчивая законами субъектов РФ,
содержит достаточное количество таких
положений, что и позволяет нам рассматривать
их в качестве типичных НПП.

Нетипичные НПП, которые, в свою очередь,
могут быть разделены на две разновидности.

НПП, не типичные по форме выражения. К
этой группе, безусловно, следует отнести
правовые символы, формулы, таблицы,
схемы, рисунки и другие веления,
отклоняющиеся от традиционной языковой
формы изложения и включающие условные
знаки, графические объекты и т.п. По
содержанию эти НПП могут представлять
собой разнообразные веления. Например,
Государственный флаг по своей
идеологической наполненности несет в
себе черты правовой декларации;
изображения иллюстративного характера
(изображения дорожных знаков, сопровождающие
их словесное описание и т.п.) могут
рассматриваться в качестве правовых
дефиниций; в виде формул и таблиц зачастую
излагаются правовые нормы (чаще всего
это типичные правила поведения,
нуждающиеся в дополнительной систематизации
в тексте закона)*(16).

Нередко качество законов остается
невысоким из-за явной недооценки роли
законодательной техники. В результате
в процессе законотворчества и
правоприменения возникает много
юридических коллизий, которые могли бы
быть предотвращены. Но большинство
государственных служащих, депутатов,
специалистов и экспертов по-прежнему
не владеют приемами законодательной
техники. Между тем это один из классических
элементов права. По мнению Р. Иеринга,
автора книги «Юридическая техника»,
«то, что должно каждого профана убедить
в его невежестве… составляет юридический
метод… он именно и создает юриста».
В субъективном смысле «техника»
означает юридическое искусство отделки
правового материала, в объективном —
механизм права.

В литературе по теории права законодательная
техника традиционно рассматривается
в контексте правотворчества в качестве
одного из его элементов. Одни ученые-юристы
трактуют ее как систему правил и приемов
подготовки наиболее совершенных по
форме и структуре проектов нормативных
актов, обеспечивающих полное и точное
соответствие формы нормативных
предписаний их содержанию, доступность,
простоту и обозримость нормативного
материала, исчерпывающий охват
регулируемых вопросов*(17).
Другие — как совокупность правил, средств
и приемов разработки, оформления и
систематизации нормативных актов в
контексте источников права и
правотворчества. Объектом ее является
текст нормативного документа, в отношении
которого законодатель затрачивает
интеллектуальные усилия*(18).
Иногда различаются средства изложения
содержания правовых юридических
предписаний, приемы формулирования
норм или положений правовых актов,
средства и приемы построения правовых
актов*(19).
В целом законодательная техника
признается важным фактором оптимизации
и эффективности законодательства*(20).

Весомым вкладом в развитие современной
юридической науки является разработка
А.С. Пиголкиным следующих основных
требований (принципов) законодательной
техники, которые получили заслуженное
признание в российской юридической
науке:

1) точность и определенность юридической
формы: формулировок, выражений и отдельных
терминов закона;

2) ясность и доступность языка нормативного
акта для адресатов, на которых он
распространяет свое действие;

3) полнота и конкретность регулирования,
борьба с декларативностью законов;

4) использование апробированных,
устоявшихся терминов и выражений,
имеющих широкое хождение;

5) максимальная экономичность, оптимальная
емкость, компактность законодательных
формул;

6) системное построение права, т.е.
цельность, сбалансированность, внутренняя
связь и взаимозависимость всех частей
правовой системы, логическая
последовательность изложения мысли
законодателя;

7) унификация, единообразие формы и
структуры нормативных актов, способов
изложения правовых предписаний*(21).

Интересный, перспективный и ориентированный
на практику подход к законодательной
технике разработан специалистами
Правового управления Государственной
Думы*(22).
В Примерных рекомендациях по подготовке
законопроектов, подготовленных в
Правовом управлении, подчеркивается,
что работа над законопроектом должна
осуществляться в рамках четко отработанной
системы подготовки, предполагающей
соблюдение субъектами законотворчества
установленного порядка действий, правил,
процедур и включающей другие элементы
данной системы. Причем, вслед за Алексеевым
С.С. и рядом других юристов, эксперты
Правового управления Государственной
Думы полагают, что целесообразно проблемы
законодательной техники рассматривать
в рамках более широкого понятия —
юридической или законодательной
технологии как более точного определение
всего спектра проблем, связанных с
организацией законотворческой
деятельности. Вопросы законодательной
техники, как бы они ни рассматривались,
определяют только техническую сторону
подготовки проекта закона, или, точнее,
средства и способы подготовки.

Применительно к современному
законотворчеству применение законодательной
технологии позволяет более адекватно
и глубоко разобраться в вопросах,
возникающих при работе над проектом
закона — от идеи до обнародования*(23).

Законодательная технология при этом
трактуется как система общеобязательных
принципов, требований и правил, применяемых
при подготовке законопроекта, и
соответствующих им процедур.

Наиболее важные принципы законодательной
технологии это: конституционность
проекта закона; соответствие предмета
регулирования законодательному уровню;
корректное предметное и языковое
оформление проекта закона; точность и
определенность правовой формы, включающей
в себя четкость нормативных предписаний,
формулировок и отдельных терминов;
ясность и доступность правового языка
акта для тех, кому адресован и на кого
распространяет свое действие данный
акт; полнота регулирования соответствующей
сферы отношений, отсутствие пробелов;
конкретность правового регулирования,
точность в определении всех элементов
акта, отсутствие двусмысленностей,
декларативности в содержании правовых
предписаний; краткость, компактность,
оптимальная емкость изложения норм,
максимальная их содержательность;
сбалансированность, цельность,
взаимозависимость и увязка с иными
законами и законодательной базой в
целом; унификация, единообразие формы,
способов изложения нормативных
предписаний с использованием единой,
общепринятой правовой терминологии,
ее корректное применение, соблюдение
требований оформления законопроектов,
установленных юридических конструкций;
отсутствие дублирования норм действующих
федеральных законов*(24).

Принципы законодательной технологии
определяют особые правила и приемы
законодательной техники, которые
используются при подготовке законопроектов.

При подготовке проекта закона используются
такие правила законодательной техники,
как строго определенное внешнее и
внутреннее оформление текста (содержания)
и отдельных структурных единиц
(подразделений) законопроекта, четкое,
системное, логически последовательное
построение правовой нормы и др.

Структура федерального закона состоит
из внешних формальных реквизитов и
содержания — преамбулы (вводной формулы),
частей, разделов, глав, статей;
заключительных и переходных положений.

Внешние формальные реквизиты федерального
закона. Наименование вида и формы акта
(Закон Российской Федерации о поправке
к Конституции
Российской Федерации, Федеральный
конституционный закон, Федеральный
закон, Кодекс Российской Федерации и
т.д.).

Заголовок федерального закона, который
должен давать общее представление о
его содержании и точно отражать предмет
федерального закона.

Дата принятия федерального закона
Государственной Думой Федерального
Собрания Российской Федерации.

Дата одобрения федерального закона
Советом Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации.

Подпись Президента Российской Федерации.

Место и дата подписания федерального
закона.

Регистрационный номер («N … ФЗ»).

Содержание федерального закона составляют
преамбула и структурные элементы, в
которые включены нормативные предписания.

Преамбула — это вступительная часть,
которая разъясняет цели и мотивы принятия
федерального закона. Нормативные
предписания в преамбуле не даются.

В зависимости от предмета федерального
закона, объема и характера нормативного
материала нормативные предписания
группируются в тексте проекта по
отдельным структурным элементам: частям,
разделам, главам, статьям, заключительным
и переходным положениям.

При этом более высокую ступень деления
можно применять лишь тогда, когда низшая
ступень уже использована. Например, не
следует употреблять рубрику «часть»,
если в федеральном законе нет разделов,
или «раздел», если в законе отсутствуют
главы. Части, разделы и главы должны
иметь заголовки*(25).

Структура федерального закона должна
быть не только логически последовательной,
но и рациональной. Части, разделы и главы
законопроекта располагаются в той
последовательности, которая будет
обеспечивать логическое развитие
предмета: переход от общих положений к
более конкретным.

Статья. В федеральных законах нормативные
предписания излагаются в виде статей,
имеющих заголовок и порядковый номер.
Статьи нумеруются арабскими цифрами.
Нумерация статей в федеральном законе
должна быть сквозной для всего акта.

Статьи могут подразделяться на абзацы,
именуемые частями, они также имеют
порядковый номер. В частях статей могут
содержаться пункты и подпункты.

В статьях, содержащих перечисления,
каждый пункт обозначается арабской
цифрой или буквой со скобкой.

Каждую правовую норму следует заключать
в отдельную статью. Если две или несколько
правовых норм тесно связаны между собой
и взаимно обусловливают друг друга, то
для удобства пользования ими и их
применения такие нормы можно помещать
в одной статье, избегая при этом излишней
перегрузки правовых положений.
Формулировки этих положений должны
быть лаконичны и конкретны.

Содержание правовой нормы. Поскольку
на практике отдельная статья закона
часто не содержит всех структурных
элементов правовой нормы (гипотезы,
диспозиции, санкции), то одной из важнейших
задач законодательной техники является
обеспечение взаимосвязи с теми статьями
закона, которые содержат гипотезу,
скажем, нескольких норм или санкцию за
нарушение диспозиции других норм закона.

Содержание правовой нормы должно
определяться исходя:

из целей, которых предполагается достичь
с помощью (посредством) подготавливаемого
федерального закона;

содержания норм актов большей юридической
силы — Конституции
Российской Федерации, федеральных
конституционных законов;

принципов соответствующей отрасли
права;

рекомендаций юридической науки о
наиболее эффективном варианте правового
регулирования соответствующих видов
общественных отношений;

способов правового регулирования,
которые могут обеспечить эффективное
действие проектируемых норм.

При формулировании нормы проекта
федерального закона разработчику
рекомендуется наиболее полно оценить
возможные последствия ее применения,
с тем чтобы уже на ранней стадии подготовки
законопроекта избежать нежелательных
результатов в будущем.

Виды нормативных правовых предписаний.
Содержание нормы права в тексте
федерального закона излагается в виде
нормативных правовых предписаний —
отдельных формул, для которых характерны
определенные способы и стиль изложения.

Рекомендуется применять перечисленные
ниже виды нормативных правовых
предписаний.

Предписание-принцип закрепляет исходные,
руководящие нормативные положения
общего характера, имеющие значение для
отдельной отрасли, подотрасли, института
права либо права в целом.

Предписание-дефиниция содержит
определение какого-либо юридического,
политического и иного понятия.

Управомочивающее предписание закрепляет
субъективные права (право действовать
определенным способом) граждан и иных
субъектов права.

Обязывающее предписание устанавливает
обязанность граждан и иных субъектов
права действовать определенным образом.

Запрещающее предписание устанавливает
запрет на совершение каких-либо действий
(активного действия либо бездействия).

Императивное предписание закрепляет
такой вариант поведения граждан и иных
субъектов права, которому они должны
неукоснительно следовать.

Диспозитивное предписание разрешает
гражданам и иным субъектам права по
своему усмотрению определять права и
обязанности в конкретном правоотношении
либо реализовывать права и обязанности,
предусмотренные этим предписанием.

Бланкетное предписание устанавливает
ответственность за нарушение каких-либо
правил поведения, закрепленных другим
нормативным правовым актом.

Отсылочное предписание содержит отсылку
к другому нормативному правовому акту,
содержащему соответствующую норму
права.

Обеспечивающее предписание закрепляет
решение законодательного органа о
признании акта утратившим силу либо о
внесении в него изменений и дополнений*(26).

Различие видов предписаний (статей)
федерального закона весьма условно,
поскольку одна и та же статья федерального
закона может содержать несколько
предписаний и, например, практически
каждая статья закона запрещает или
дозволяет что-то.

Устанавливаемые федеральным законом
права и обязанности должны быть реальными,
соответствовать современному уровню
развития регулируемых общественных
отношений, иметь надежный правовой
механизм их защиты. Разработку механизма
реализации норм права рекомендуется
рассматривать как одну из основных
задач по проектированию эффективно
действующих норм права.

Логика федерального закона. Необходимость
четкого и упорядоченного изложения
правовых норм обеспечивается логической
последовательностью изложения и
переходом от общих положений к более
конкретным. Разделы, главы, статьи,
пункты (части), абзацы должны логически
вытекать друг из друга, каждое положение
федерального закона должно быть органично
связано с другими структурными элементами,
не повторять их и не противоречить им.

Нормы, составляющие содержание
законопроекта, как правило, располагаются
в следующей последовательности:

сфера действия федерального закона;

цели и задачи;

общие и конкретные требования к поведению
субъектов, вступающих в определенные
правоотношения; правовые последствия;

заключительные положения.

Такая последовательность способствует
соблюдению правила «от большего к
меньшему», когда сначала формулируются
нормы, имеющие общий характер, а затем
нормы, конкретизирующие общие положения.

Общие положения определяют предмет,
цель федерального закона, сферу отношений,
регламентируемых им, а также принципы,
на которых основывается регламентация.
Нормы общего характера необходимы в
федеральном законе для лучшего понимания
конкретных норм, уяснения их целей и
общей направленности.

В крупных кодифицированных
(систематизированных) федеральных
законах могут выделяться особые
структурные части, содержащие общие
положения, которые имеют определяющее
значение для содержания всего федерального
закона*(27).

Изменения и дополнения в федеральный
закон. Изменения, вносимые в законы,
целесообразнее оформлять в виде новой
редакции изменяемых статей. Они могут
быть также изложены в новой редакции
отдельных частей статей.

Дополнения, включаемые в законы, уместно
оформлять в виде новых статей акта либо
частей, абзацев действующих статей и
располагать сообразно логике изложения
нормативных предписаний закона.

Виды отсылок. Необходимо правильно
определять и формулировать отсылки в
законодательстве. С их помощью
обеспечиваются системные связи между
различными нормами и нормативными
правовыми актами.

При подготовке законопроекта используются
следующие виды отсылок:

отсылки к нормам данного федерального
закона для обеспечения связи между его
общими и конкретными, специальными
положениями;

отсылки к нормативным правовым актам
большей юридической силы, когда надо
выявить правообразующий источник
данного федерального закона;

отсылки к ратифицированным и одобренным
международным актам, налагающим на
Россию обязательства и требующим для
их исполнения принятия внутригосударственных
актов.

По своему объекту отсылки могут быть
сделаны к конкретному федеральному
закону в целом либо его части, а также
к закону в широком смысле — к законодательству;
они могут касаться как действующих
законов, так и тех, принятие которых
предполагается. Не допускаются отсылки
к норме, отсылающей в свою очередь к
другой норме.

В тексте отсылки указывается название
акта, к которому делается отсылка, его
номер и дата опубликования, а если
отсылка делается к определенным статьям
этого акта, то тогда указываются и номера
статей.

В качестве обязательного компонента в
федеральном законе должны быть
предусмотрены специальные правовые
средства, обеспечивающие его соблюдение:
меры поощрения, контроля, порядок
разрешения споров и т.д.

В законопроекте, содержащем предписания,
которые устанавливают обязанности
государственных и общественных органов,
организаций, должностных лиц и граждан,
меры ответственности за их нарушение
формулируются в том случае, если они
отсутствуют в федеральном законодательстве.
Если такие меры уже предусмотрены, то
следует дать отсылку к устанавливающим
их действующим нормативным правовым
актам.

Цифровые обозначения в тексте федерального
закона. Цифровые обозначения в законах
имеют количественный, абсолютный или
предельный характер (например, уровень
заработной платы, срок военной службы,
размер налогов и т.д.)*(28).

Полезен и весьма поучителен зарубежный
опыт законодательной техники. Во многих
европейских странах много лет устойчиво
применяются правила, касающиеся не
только способов оформления законодательных
текстов, но и подготовки их с точки
зрения правильного выбора предмета
регулирования и формы акта. Соответствующие
требования получили общеобязательное
признание. Так, 10 июня 1991 года федеральный
министр юстиции Германии утвердил
«Справочник по вопросам соответствия
законов и постановлений действующему
праву и их единообразного оформления».

В рекомендациях даны характеристики
критериев определения предмета
регулирования, понятия, основных и
вспомогательных средств, формулировок
правовых предписаний, порядка составления
первичного закона и изменительного
закона, правовых постановлений и
обнародования новых редакций законов.

Во Франции, Чехии, Венгрии действуют
технико-юридические правила, содержащиеся
либо в регламентах парламентов, либо в
специальных документах правительств
и министерств юстиции, в Канаде —
законотворческие конвенции конференции
единообразного права Канады; в США —
справочник «Как создаются американские
законы», подготовленный Правительством
США с участием исследовательской службы
Конгресса; в Польше действуют принципы
законодательной техники, утвержденные
постановлением Совета министров 5 ноября
1991 года. Подобные документы готовятся
в основном исполнительными органами
власти при участии и поддержке
законодательных органов и лоббистских
организаций. Такие справочники помогают
изучить законодательные технологии,
соблюдение которых безусловно способствует
эффективности закона, во многом зависящей
от его правильного оформления и четко
сформулированного содержания. Своеобразной
унификации в данной сфере способствуют
рекомендации Европейской Ассоциации
содействия законодательству.

Опыт многих цивилизованных стран по
технологиям подготовки законопроектов
может оказаться полезным для российской
практики законотворчества, поскольку
отечественных разработок в этой области
мало. А практика законотворчества
сегодня такова, что уже назрела острая
необходимость в принятии нормативного
правового акта в области законотворчества,
устанавливающего общеобязательные
правила подготовки и оформления проектов
законов. Причем, нельзя не согласиться
с Любимовым А.П., что рамки этой проблемы
следует расширить до технологии
подготовки законопроекта, а не втискивать
в термин законодательной техники все
сложнейшие процессы и понятия, связанные
с законодательной деятельностью*(29).

Разумеется, необходимо осмысленное
использование зарубежного опыта,
ориентация в национальном законотворчестве
на нормы и стандарты Совета Европы в
решении проблем законотворческих
технологий, основным элементом которых
является законодательная техника.

– Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 27 декабря 2007 г. № 212 «О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях»;

– Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17 декабря 2007 г. № 200 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации».

– Приказ Федеральной службы по оборонному заказу от 12 октября 2007 г. № 413 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения обращений граждан в Федеральной службе по оборонному заказу»;

– Приказ Федеральной службы охраны РФ от 26 сентября 2007 г. № 450 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в федеральных органах государственной охраны»;

– Приказ Следственного комитета при прокуратуре РФ от 19 сентября 2007 г. № 17 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации»;

– Приказ Федерального казначейства от 6 августа 2007 г. № 3н «Об организации личного приема граждан в центральном аппарате Федерального казначейства»;

– Приказ Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 14 июня 2007 г. № ГК-389фс «Об утверждении Порядка рассмотрения обращений граждан, поступающих по электронной почте через официальный интернет-сайт Федеральной службы по надзору в сфере транспорта»;

– Приказ ФСБ РФ от 22 января 2007 г. № 21 Об утверждении «Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах федеральной службы безопасности»;

– Приказ Федеральной таможенной службы от 12 января 2007 г. № 23 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и проверки в таможенных органах Российской Федерации сообщений о преступлениях»;

– Приказ Минобороны РФ от 28 декабря 2006 г.№ 500 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в Вооруженных Силах Российской Федерации»;

– Приказ Федеральной службы по надзору в сфере связи от 31 октября 2006 г. № 85 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в Федеральной службе по надзору в сфере связи»;

– Приказ Минюста РФ от 11 июля 2006 г. № 250 «Об утверждении Инструкции о приеме, регистрации и проверке в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы сообщений о преступлениях и происшествиях»;

– Приказ ФСБ РФ от 16 мая 2006 г. № 205 «Об утверждении Инструкции по организации в органах федеральной службы безопасности приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях и иной информации о преступлениях и событиях, угрожающих личной и общественной безопасности»;

– Приказ МЧС РФ от 2 мая 2006 г. № 270 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях и иных происшествиях в органах Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»;

– Приказ Минюста РФ от 2 мая 2006 г. № 139 «Об утверждении Инструкции о едином порядке организации приема, регистрации и проверки в Федеральной службе судебных приставов сообщений о преступлениях»;

– Приказ Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 9 марта 2006 г. № 75 «О реализации приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, ФСКН России от 29 декабря 2005 г. № 39/1070/1021/253/780/353/399 «О едином учете преступлений»;

– Приказ Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, МЧС РФ, Минюста РФ, ФСБ РФ, Минэкономразвития РФ и Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 29 декабря 2005 г. № 39/1070/1021/253/780/353/399 «О едином учете преступлений»;

– Приказ Генеральной прокуратуры от 9 апреля 2003 г. № 74 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема заявителей в органах военной прокуратуры».

Письмо Федерального фонда ОМС от 6 мая 2009 г. № 1530/30-3/и «О рекомендациях ФОМС о порядке рассмотрения обращений граждан в системе обязательного медицинского страхования».

4. Порядок – правильное, налаженное состояние. Например, Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; Федеральный закон от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в российской Федерации» и т. д.

5. Правило – положение, в котором отражена закономерность, постоянное соотношение каких-либо явлений. Например: Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 185-ФЗ «О ратификации Соглашения и единых принципах и правилах конкуренции»; Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 187-ФЗ «О ратификации Соглашения о единых правилах предоставления промышленных образцов» и т. д.

Вопросы для студентов, изучающих тему:

1) дайте характеристику порядка как правового акта;

2) дайте характеристику правила как правового акта;

3) дайте характеристику декларации как правового акта;

4) расскажите о порядке рассмотрения обращений граждан в органы государственной власти;

5) расскажите о правилах прогнозирования составления программ, содержащихся в Федеральном законе от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»;

6) расскажите о перечне федеральных целевых программ;

7) проанализируйте все, перечисленные в параграфе, правовые акты.

Глава 4. Язык правовых документов

В результате изучения 4 главы студенты должны:

1) знать:

понятие нормативно-правового акта и нормативно-правового предписания, классификацию НПП, понятие законодательной техники и ее принципы

(ОК-1 – ОК-8)

2) уметь:

оперировать юридическими понятиями и категориями; анализировать юридические акты, анализировать, толковать и правильно применять правовые нормы, осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов, (ПК-2–ПК-4; ПК-8–ПК-9)

3) владеть:

юридической терминологией; навыками работы с правовыми актами; навыками анализа различных правовых норм анализа правоприменительной и правоохранительной практики; разрешения правовых проблем и коллизий (ПК-2–ПК-7).

Ключевые термины

Нормативно-правовой акт, нормативно-правовое предписание, типичность правового предписания, стандартность правового предписания, функциональная роль правового предписания, стиль языка, юридическое определение, юридический термин.

§ 1. Правила изложения юридических предписаний в нормативных правовых актах

В ходе развития теоретических представлений о нормативно-правовых предписаниях в науке сформировались несколько подходов к определению места этой категории в понятийном аппарате теории права: НПП рассматривается как основа системы законодательства (А. В. Мицкевич Л. Ф. Апт, Г. А. Борисов, Н. Н. Вопленко, А. П. Заец, А. А. Кененов, А. Л. Парфентьев, А. С. Пиголкин), ее отраслевого среза (П. Б. Евграфов, С. В. Поленина, Н. В. Сильченко), нормативного акта (Ю. В. Блохин), системы права (В. К. Бабаев, В. М. Горшенев, Т. Н. Мирошниченко), одной из подструктур системы права (С. С. Алексеев), обеих систем одновременно (В. Г. Тяжкий). При этом в основе дискуссии в самом общем виде лежит вопрос о том, следует ли считать НПП минимальной структурной частью текста нормативного акта или минимальным правовым велением.[13]13

  Давыдова М. Л. Нормативно-правовые предписания в российском законодательстве: автореф. дис…. канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 11.

[Закрыть]

М. Л. Давыдова в связи с этим совершенно справедливо считает, что НПП, в сущности, есть единство формы и содержания, есть само право, его нерасчленяемый минимальный элемент.[14]14

  Там же.

[Закрыть]

М. Л. Давыдова определяет нормативно-правовое предписание как минимальную смысловую часть текста нормативно-правового акта, представляющую собой элементарное государственно-властное веление общего характера, обладающее формальной определенностью, цельностью и логической завершенностью[15]15

  Там же. С. 13.

[Закрыть]

Будучи введенным в понятийный аппарат юридической науки в 1967 г., нормативно-правовое предписание (НПП) подверглось основательной теоретической разработке в 70–80-х гг. XX века[16]16

  См.: Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975; Апт Л. Ф. Формы выражения и изложения правовых норм в нормативных актах; Горшенев В. М. Нетипичные нормативные предписания в праве//Советское государство и право. 1978, № 3. С. 113–118; Евграфов П. Б. Соотношение структуры советского права и структуры советского законодательства: автореф. дис…. канд. юрид. наук. Харьков, 1981; Заец А. П. Согласованность нормативных предписаний какусловие повышения эффективности правового регулирования: автореф. дис…. канд. юрид. наук. Киев, 1985; Мирошниченко Т. Н. Нетипичные явления в советском праве: автореф. дис. канд. юрид. наук. Харьков, 1985; Парфентьев А. Л. Нормативно-правовое предписание и его виды: автореф. дис…. канд. юрид. наук. М., 1980; Поленина СВ. Теоретические проблемы системы советского законодательства; Пиголкин А. С., Вопленко Н. Н. Основные виды правовых предписаний в советском законодательстве // Проблемы совершенствования советского законодательства: тр. ВНИИСЗ. Вып. 16. М., 1979;Тяжкий В. Г. Типовые предписания и государственные рекомендации в системе советского трудового права: автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1988; и др.

[Закрыть]

. С начала 90-х специальное внимание ученых данной категории уделялось достаточно редко, хотя в последние годы она вновь – и вполне заслуженно – начинает вызывать интерес исследователей[17]17

  Наиболее показательна в этом плане книга В. Н. Карташова (Карташов В. Н. Теория правовой системы общества. Т. 1), в которой автор уделяет исследованию данной категории значительное внимание, в частности, рассматривает право в целом как систему НПП.

[Закрыть]

М. Л. Давыдова считает, что рассматриваемое правовое явление характеризуется следующими признаками:

– властное деление;

– непосредственная выраженность в правовом тексте;

– общий характер (нормативность);

– формальная определенность;

– логическая завершенность;

– цельность;

– элементарный характер[18]18

  Давыдова М. Л. Нормативно-правовое предписание в теории права. Волгоград, 2001. С 44.

[Закрыть]

.

Существуют две традиции классификации рассматриваемого явления.

Первая, исходя из приравнивания НПП к правовой норме, воспроизводит все разработанные теорией правовых норм основания деления применительно к НПП. Вторая группирует НПП на те, которые являются правовыми нормами, и те, которые нормами считаться не могут. Каждая группа, в свою очередь, подвергается дальнейшей классификации по различным основаниям.

Следует подчеркнуть, что, независимо от избранного методологического подхода, совпадение оснований деления НПП с критериями, используемыми при классификации правовых норм, является крайне нежелательным. Безусловно, учитывая тесную связь данных категорий, полностью развести их классификации невозможно, да и нецелесообразно. Однако дублирование уже существующих теоретических положений вряд ли может привести к приросту научных знаний[19]19

  Сказанное иллюстрируют, например, проводимые О. А. Бастрыкиной классификации НПП по функциям права на регулятивные (статические и динамические) и охранительные; по последствиям применения на запрещающие, обязывающие, управомочивающие (Бастрыкина О. А. Указ. соч. С. 20).

[Закрыть]

. Собственный потенциал категории НПП достаточно велик, чтобы не сводить ее исследование к повторению общеизвестных выводов, а попытаться обнаружить те аспекты, которые в рамках классической концепции правовой нормы остаются без внимания. Вероятно, «материализация» НПП в тексте закона позволяет (в отличие от правовой нормы) в большей мере обратить внимание на технико-юридические аспекты, подробнее исследовать форму различных правовых велений, их функциональную роль и место в структуре нормативного акта.

Наиболее распространенной классификацией НПП является их деление на нормы и ненормы. В то же время критерий этого деления трактуется в литературе совершенно по-разному.

Первым из предлагаемых критериев является типичность, которая может пониматься:

– как наличие всех необходимых признаков нормативности;

– степень массовости, распространенности тех или иных НПП;

– присутствие элементов логической структуры правовой нормы.

С точки зрения, наличия признаков нормативности проблему типичности НПП рассматривал А. В. Мицкевич, называя в качестве нетипичных НПП такие, «…из текста которых нельзя, бесспорно, установить, применимы ли они к виду общественных отношений или только к отдельному отношению…»[20]20

  Мицкевич А. В. Акты высших органов советского государства. М., 1967. с. 36.

[Закрыть]

(веления, предусматривающие образование единичных государственных органов, изменение государственной границы и т. д.). Правовыми нормами, то есть типичными НПП, А. В. Мицкевич, который и ввел категорию НПП в научный оборот, считал все веления общего характера содержащиеся в нормативном акте, не подвергая их дальнейшей дифференциации.

Второй из возможных критериев рассматриваемой классификации – стандартность – предложен В. Н. Карташовым.

Автор справедливо замечает, что термин «нетипичные» не применим к правовым явлениям, существующим с древнейших времен либо возникающим в соответствии с логикой закономерного развития правовой системы[21]21

  Карташов В. Н. теория правовой системы общества. т. 1. с 138.

[Закрыть]

. Такие веления вполне типичны для действующего права, хотя и отличаются от большинства обычных, стандартных НПП по ряду признаков. В качестве главного признака стандартности В. Н. Карташов называет наличие традиционной классической структуры (гипотеза, диспозиция, санкция)[22]22

  Там же. с. 138.

[Закрыть]

. Т. е. стандартность – это наличие в НПП гипотезы, диспозиции, санкции.

Третий возможный критерий данной классификации – функциональная роль. В соответствии с ним различия между правовыми нормами и иными видами НПП объясняются функциональной специализацией, происходящей в праве[23]23

  См.: Заец А. П. система советского законодательства… с. 23; Пиголкин А. С., Вопленко Н. Н. нормы права. с. 15; Тяжкий В. Г. типовые предписания и государственные рекомендации в системе советского трудового права: дис…. канд. юрид. наук. М., 1988. с. 71.

[Закрыть]

. В ходе этой специализации выделяются НПП, непосредственно предназначенные для выполнения основных функций права – регулятивной и охранительной. По функциональной роли НПП делятся на регулятивные и охранительные, в соответствии с заложенной в них функцией. Именно эти НПП составляют основную массу велений законодателя, и именно им принадлежит решающая роль в процессе правового регулирования. Такие НПП принято называть правовыми нормами, хотя подразумеваются здесь не целые логические конструкции норм права, а их части, компактно излагаемые в тексте нормативного акта и специализирующиеся на выполнении одной из двух основных функций права – либо регулятивной, либо охранительной.

На основе обобщения этих признаков М. Л. Давыдова предлагает комплексный критерий классификации НПП, включающий следующие параметры:

– содержательные признаки:

• содержание веления,

• степень общности,

• внутренняя структура;

– формальные признаки:

• форма изложения,

• положение и роль в системе НПП в рамках нормативного акта;

– функциональные признаки:

• роль в правовом регулировании,

• форма реализации[24]24

  Подробнее см.: Давыдова М. Л. нормативно-правовое предписание в теории права. с. 46–47.

[Закрыть]

.

НПП, выделенные на основе такого комплексного критерия, могут рассматриваться в качестве целостной системы идеальных типов, образующих в совокупности как отдельный нормативно-правовой акт, так и в целом систему законодательства.

Таким образом, основная классификация НПП выглядит следующим образом:

I. По функциональной роли (обусловливающей комплекс содержательных, формальных и функциональных признаков) НПП делятся:

– на основные (НПП, выражающие части правовых норм):

• регулятивные,

• охранительные;

– вспомогательные:

• нормативно-правовые декларации,

• нормативно-правовые принципы,

• нормативно-правовые дефиниции,

• системосохраняющие (оперативные, коллизионные и др.).

II. Вторым по значению критерием классификации НПП является степень их типичности. Под последней, как было показано выше, следует понимать массовость, или распространенность тех или иных НПП в системе действующего законодательства. В зависимости от нее НПП можно разделить на следующие виды:

1. Типичные НПП. С формальной точки зрения, они характеризуются наличием языковой, текстуальной формы выражения.

С точки зрения содержания, типичное НПП может представлять собой различные властные веления: правила поведения, дефиниции, принципы и т. п. Однако соответствующее веление может признаваться типичным, если встречается в каждом или в большинстве нормативно-правовых актов. Данный критерий достаточно подвижен, так как предполагает во многом субъективную оценку неких статистических показателей. При этом он позволяет рассматривать законодательство в динамике, оценивать тенденции его развития, учитывая повышение или снижение популярности отдельных видов НПП. Так постепенно в разряд нетипичных, по всей вероятности, переходят идеологически-насыщенные экспрессивно окрашенные правовые декларации. Доля их во вновь принимаемых нормативных актах с каждым годом снижается. Хотя в целом действующее законодательство, начиная с Конституции и заканчивая законами субъектов РФ, содержит достаточное количество таких положений, что и позволяет нам рассматривать их в качестве типичных НПП.

Нетипичные НПП, которые, в свою очередь, могут быть разделены на две разновидности.

НПП, не типичные по форме выражения. К этой группе, безусловно, следует отнести правовые символы, формулы, таблицы, схемы, рисунки и другие веления, отклоняющиеся от традиционной языковой формы изложения и включающие условные знаки, графические объекты и т. п. По содержанию эти НПП могут представлять собой разнообразные веления. Например, Государственный флаг по своей идеологической наполненности несет в себе черты правовой декларации; изображения иллюстративного характера (изображения дорожных знаков, сопровождающие их словесное описание и т. п.) могут рассматриваться в качестве правовых дефиниций; в виде формул и таблиц зачастую излагаются правовые нормы (чаще всего это типичные правила поведения, нуждающиеся в дополнительной систематизации в тексте закона)[25]25

  Давыдова М. Л. нормативно-правовое предписание. с. 46–47.

[Закрыть]

.

Нередко качество законов остается невысоким из-за явной недооценки роли законодательной техники. В результате в процессе законотворчества и правоприменения возникает много юридических коллизий, которые могли бы быть предотвращены. Но большинство государственных служащих, депутатов, специалистов и экспертов по-прежнему не владеют приемами законодательной техники. Между тем это один из классических элементов права. По мнению Р. Иеринга, автора книги «Юридическая техника», «то, что должно каждого профана убедить в его невежестве… составляет юридический метод… он именно и создает юриста». В субъективном смысле «техника» означает юридическое искусство отделки правового материала, в объективном – механизм права.

В литературе по теории права законодательная техника традиционно рассматривается в контексте правотворчества в качестве одного из его элементов. Одни ученые-юристы трактуют ее как систему правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов[26]26

  См.: общая теория права. М.: изд-во МГТУ им. Н. Э. Баумана, 1995. с. 216–218.

[Закрыть]

. Другие – как совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации нормативных актов в контексте источников права и правотворчества. Объектом ее является текст нормативного документа, в отношении которого законодатель затрачивает интеллектуальные усилия[27]27

  См.: Теория государства и права. М., 1997. с. 312–314.

[Закрыть]

Иногда различаются средства изложения содержания правовых юридических предписаний, приемы формулирования норм или положений правовых актов, средства и приемы построения правовых актов[28]28

  См.: Алексеев С. С. общая теория права. т. 2. М., 1982. с. 267–289.

[Закрыть]

В целом законодательная техника признается важным фактором оптимизации и эффективности законодательства[29]29

  См.: Поленина С. В. Качество закона и эффективность законодательства // Советское государство и право. 1987. № 7; общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. М., 1998. т. 2. теория права. Гл. VIII «Законодательная техника». с. 174–176.

[Закрыть]

Весомым вкладом в развитие современной юридической науки является разработка А. С. Пиголкиным следующих основных требований (принципов) законодательной техники, которые получили заслуженное признание в российской юридической науке:

1) точность и определенность юридической формы: формулировок, выражений и отдельных терминов закона;

2) ясность и доступность языка нормативного акта для адресатов, на которых он распространяет свое действие;

3) полнота и конкретность регулирования, борьба с декларативностью законов;

4) использование апробированных, устоявшихся терминов и выражений, имеющих широкое хождение;

5) максимальная экономичность, оптимальная емкость, компактность законодательных формул;

6) системное построение права, т. е. цельность, сбалансированность, внутренняя связь и взаимозависимость всех частей правовой системы, логическая последовательность изложения мысли законодателя;

7) унификация, единообразие формы и структуры нормативных актов, способов изложения правовых предписаний[30]30

  См.: Законотворчество в российской федерации: науч. – практ. и учеб. пособие / под ред. А. С. Пиголкина. М., 2000. с. 243–253.

[Закрыть]

.

Интересный, перспективный и ориентированный на практику подход к законодательной технике разработан специалистами Правового управления Государственной Думы[31]31

  Любимов А. П. Примерные рекомендации по подготовке законопроектов // совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе. М.,2001. с. 260–283.

[Закрыть]

. В Примерных рекомендациях по подготовке законопроектов, подготовленных в Правовом управлении, подчеркивается, что работа над законопроектом должна осуществляться в рамках четко отработанной системы подготовки, предполагающей соблюдение субъектами законотворчества установленного порядка действий, правил, процедур и включающей другие элементы данной системы. Причем, вслед за Алексеевым С. С. и рядом других юристов, эксперты Правового управления Государственной Думы полагают, что целесообразно проблемы законодательной техники рассматривать в рамках более широкого понятия – юридической или законодательной технологии как более точного определение всего спектра проблем, связанных с организацией законотворческой деятельности. Вопросы законодательной техники, как бы они ни рассматривались, определяют только техническую сторону подготовки проекта закона, или, точнее, средства и способы подготовки.

Применительно к современному законотворчеству применение законодательной технологии позволяет более адекватно и глубоко разобраться в вопросах, возникающих при работе над проектом закона – от идеи до обнародования[32]32

  Любимов А. П. Указ. соч. с. 260–261.

[Закрыть]

.

Законодательная технология при этом трактуется как система общеобязательных принципов, требований и правил, применяемых при подготовке законопроекта, и соответствующих им процедур.

Наиболее важные принципы законодательной технологии это: конституционность проекта закона; соответствие предмета регулирования законодательному уровню; корректное предметное и языковое оформление проекта закона; точность и определенность правовой формы, включающей в себя четкость нормативных предписаний, формулировок и отдельных терминов; ясность и доступность правового языка акта для тех, кому адресован и на кого распространяет свое действие данный акт; полнота регулирования соответствующей сферы отношений, отсутствие пробелов; конкретность правового регулирования, точность в определении всех элементов акта, отсутствие двусмысленностей, декларативности в содержании правовых предписаний; краткость, компактность, оптимальная емкость изложения норм, максимальная их содержательность; сбалансированность, цельность, взаимозависимость и увязка с иными законами и законодательной базой в целом; унификация, единообразие формы, способов изложения нормативных предписаний с использованием единой, общепринятой правовой терминологии, ее корректное применение, соблюдение требований оформления законопроектов, установленных юридических конструкций; отсутствие дублирования норм действующих федеральных законов[33]33

  Любимов А. П. Указ. соч. с. 263–264.

[Закрыть]

.

Принципы законодательной технологии определяют особые правила и приемы законодательной техники, которые используются при подготовке законопроектов.

При подготовке проекта закона используются такие правила законодательной техники, как строго определенное внешнее и внутреннее оформление текста (содержания) и отдельных структурных единиц (подразделений) законопроекта, четкое, системное, логически последовательное построение правовой нормы и др.

Структура федерального закона состоит из внешних формальных реквизитов и содержания – преамбулы (вводной формулы), частей, разделов, глав, статей; заключительных и переходных положений.

Внешние формальные реквизиты федерального закона. Наименование вида и формы акта (Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, Федеральный конституционный закон, Федеральный закон, Кодекс Российской Федерации и т. д.).

Заголовок федерального закона, который должен давать общее представление о его содержании и точно отражать предмет федерального закона.

Дата принятия федерального закона Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

Дата одобрения федерального закона Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Подпись Президента Российской Федерации.

Место и дата подписания федерального закона.

Регистрационный номер («№… ФЗ»).

Содержание федерального закона составляют преамбула и структурные элементы, в которые включены нормативные предписания.

Преамбула – это вступительная часть, которая разъясняет цели и мотивы принятия федерального закона. Нормативные предписания в преамбуле не даются.

В зависимости от предмета федерального закона, объема и характера нормативного материала нормативные предписания группируются в тексте проекта по отдельным структурным элементам: частям, разделам, главам, статьям, заключительным и переходным положениям.

При этом более высокую ступень деления можно применять лишь тогда, когда низшая ступень уже использована. Например, не следует употреблять рубрику «часть», если в федеральном законе нет разделов, или «раздел», если в законе отсутствуют главы. Части, разделы и главы должны иметь заголовки[34]34

  Там же. с. 270–271.

[Закрыть]

.

Структура федерального закона должна быть не только логически последовательной, но и рациональной. Части, разделы и главы законопроекта располагаются в той последовательности, которая будет обеспечивать логическое развитие предмета: переход от общих положений к более конкретным.

Статья. В федеральных законах нормативные предписания излагаются в виде статей, имеющих заголовок и порядковый номер. Статьи нумеруются арабскими цифрами. Нумерация статей в федеральном законе должна быть сквозной для всего акта.

Статьи могут подразделяться на абзацы, именуемые частями, они также имеют порядковый номер. В частях статей могут содержаться пункты и подпункты.

В статьях, содержащих перечисления, каждый пункт обозначается арабской цифрой или буквой со скобкой.

Каждую правовую норму следует заключать в отдельную статью. Если две или несколько правовых норм тесно связаны между собой и взаимно обусловливают друг друга, то для удобства пользования ими и их применения такие нормы можно помещать в одной статье, избегая при этом излишней перегрузки правовых положений. Формулировки этих положений должны быть лаконичны и конкретны.

Содержание правовой нормы. Поскольку на практике отдельная статья закона часто не содержит всех структурных элементов правовой нормы (гипотезы, диспозиции, санкции), то одной из важнейших задач законодательной техники является обеспечение взаимосвязи с теми статьями закона, которые содержат гипотезу, скажем, нескольких норм или санкцию за нарушение диспозиции других норм закона.

Содержание правовой нормы должно определяться исходя:

из целей, которых предполагается достичь с помощью (посредством) подготавливаемого федерального закона;

содержания норм актов большей юридической силы – Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов;

принципов соответствующей отрасли права;

рекомендаций юридической науки о наиболее эффективном варианте правового регулирования соответствующих видов общественных отношений;

способов правового регулирования, которые могут обеспечить эффективное действие проектируемых норм.

При формулировании нормы проекта федерального закона разработчику рекомендуется наиболее полно оценить возможные последствия ее применения, с тем чтобы уже на ранней стадии подготовки законопроекта избежать нежелательных результатов в будущем.

Виды нормативных правовых предписаний. Содержание нормы права в тексте федерального закона излагается в виде нормативных правовых предписаний – отдельных формул, для которых характерны определенные способы и стиль изложения.

Рекомендуется применять перечисленные ниже виды нормативных правовых предписаний.

Предписание-принцип закрепляет исходные, руководящие нормативные положения общего характера, имеющие значение для отдельной отрасли, подотрасли, института права либо права в целом.

Предписание-дефиниция содержит определение какого-либо юридического, политического и иного понятия.

Управомочивающее предписание закрепляет субъективные права (право действовать определенным способом) граждан и иных субъектов права.

Обязывающее предписание устанавливает обязанность граждан и иных субъектов права действовать определенным образом.

Запрещающее предписание устанавливает запрет на совершение каких-либо действий (активного действия либо бездействия).

Императивное предписание закрепляет такой вариант поведения граждан и иных субъектов права, которому они должны неукоснительно следовать.

Диспозитивное предписание разрешает гражданам и иным субъектам права по своему усмотрению определять права и обязанности в конкретном правоотношении либо реализовывать права и обязанности, предусмотренные этим предписанием.

Бланкетное предписание устанавливает ответственность за нарушение каких-либо правил поведения, закрепленных другим нормативным правовым актом.

Отсылочное предписание содержит отсылку к другому нормативному правовому акту, содержащему соответствующую норму права.

Обеспечивающее предписание закрепляет решение законодательного органа о признании акта утратившим силу либо о внесении в него изменений и дополнений[35]35

  Любимов А. П. Указ. соч. с. 272–273.

[Закрыть]

.

Различие видов предписаний (статей) федерального закона весьма условно, поскольку одна и та же статья федерального закона может содержать несколько предписаний и, например, практически каждая статья закона запрещает или дозволяет что-то.

Устанавливаемые федеральным законом права и обязанности должны быть реальными, соответствовать современному уровню развития регулируемых общественных отношений, иметь надежный правовой механизм их защиты. Разработку механизма реализации норм права рекомендуется рассматривать как одну из основных задач по проектированию эффективно действующих норм права.

Логика федерального закона. Необходимость четкого и упорядоченного изложения правовых норм обеспечивается логической последовательностью изложения и переходом от общих положений к более конкретным. Разделы, главы, статьи, пункты (части), абзацы должны логически вытекать друг из друга, каждое положение федерального закона должно быть органично связано с другими структурными элементами, не повторять их и не противоречить им.

Нормы, составляющие содержание законопроекта, как правило, располагаются в следующей последовательности:

сфера действия федерального закона;

цели и задачи;

общие и конкретные требования к поведению субъектов, вступающих в определенные правоотношения; правовые последствия;

заключительные положения.

Такая последовательность способствует соблюдению правила «от большего к меньшему», когда сначала формулируются нормы, имеющие общий характер, а затем нормы, конкретизирующие общие положения.

Общие положения определяют предмет, цель федерального закона, сферу отношений, регламентируемых им, а также принципы, на которых основывается регламентация. Нормы общего характера необходимы в федеральном законе для лучшего понимания конкретных норм, уяснения их целей и общей направленности.

В крупных кодифицированных (систематизированных) федеральных законах могут выделяться особые структурные части, содержащие общие положения, которые имеют определяющее значение для содержания всего федерального закона[36]36

  Любимов А. П. Указ. соч. с. 272–273.

[Закрыть]

.

Изменения и дополнения в федеральный закон. Изменения, вносимые в законы, целесообразнее оформлять в виде новой редакции изменяемых статей. Они могут быть также изложены в новой редакции отдельных частей статей.

Дополнения, включаемые в законы, уместно оформлять в виде новых статей акта либо частей, абзацев действующих статей и располагать сообразно логике изложения нормативных предписаний закона.

Виды отсылок. Необходимо правильно определять и формулировать отсылки в законодательстве. С их помощью обеспечиваются системные связи между различными нормами и нормативными правовыми актами.

При подготовке законопроекта используются следующие виды отсылок:

отсылки к нормам данного федерального закона для обеспечения связи между его общими и конкретными, специальными положениями;