В каких качествах бизнес рассматривает государственно частного партнерства

Бизнес рассматривает такое партнерство в разных качествах:

• Во-первых, как возможность участия в ресурсо- и капиталоемких инфраструктурных проектах путем организационного и институционального долгосрочного альянса с государством.
• Во-вторых, как способ получения от государства гарантии минимальной доходности и возврата вложенных средств в виде права на получение доходов от платной эксплуатации объекта, а также частичного или полного возврата денег при неудачной реализации проекта.
• В-третьих, бизнесу интересна прямая финансовая поддержка от государства в виде финансирования затрат. Это может выражаться в предоставлении капитальных грантов, операционных субсидий в виде фиксированных платежей за доступность (availabilitypayment) или платежей, зависящих от трафика, а в некоторых случаях – предоставление субординированных кредитов.
• Также в рамках ГЧП инвестор сохраняет стратегический контроль за создаваемыми активами путем передачи управленческой функции специальной проектной компании (SPV).
• Государство, привлекая частного партнера, получает технологическое и техническое развитие инфраструктуры в стране, конкурентные рынки в сфере госсобственности и ускоренную реализацию инфраструктурных проектов.
• Кроме того, повышается эффективность использования бюджетных средств, часть рисков переносятся на частного инвестора, привлекается эффективный менеджмент, ускоряются темпы социально-экономического развития регионов за счет внебюджетных инвестиций.

В России с помощью ГЧП реализуются проекты транспортной инфраструктуры (автомобильные дороги, трубопроводы, аэропорты), коммунального хозяйства (водоснабжение, водоотведение, гидротехнические сооружения), социальной сферы (здравоохранение, спорт), энергетические проекты (тепло-, газо- и энергоснабжение).

Для государства основными стимулами партнерства являются

1. Масштабные мировые форумы

Россия позиционирует себя как страна, которая способна в сжатые сроки организовать и провести практически любое крупное мероприятие. Примерами являются Олимпийские игры в Сочи 2014, Чемпионат мира по футболу 2018, Форум стран АТЭС 2012. Мероприятия такого уровня требуют качественной инфраструктуры, которая не может быть создана в необходимых масштабах без применения механизмов ГЧП.

2. Кризис в мировой и национальной экономике

Он обусловлен макроэкономическими и внешнеполитическими факторами, что заставляет государство переориентировать бюджетное финансирование, сокращать бюджетные расходы на инфраструктуру, искать внебюджетные источники финансирования.

3. Критический уровень изношенности инфраструктуры

В отдельных отраслях российской экономики он достигает 70%, что требует привлечения значительных объемов инвестиций в ближайшее время.

Бизнес хочет сотрудничать с государством по следующим причинам

1.Успешные примеры подобных проектов

Российский рынок ГЧП с течением времени перестает быть новым для инвесторов, что естественным образом повышает его инвестиционную привлекательность и снижает уровень рисков.

2. Дополнительные гарантии и права инвесторов, а также внедрение новых, более гибких механизмов государственно-частного партнерства на законодательном уровне

Последние изменения Закона о концессиях и принятие Госдумой в первом чтении Закона об основах ГЧП направлены, в том числе, на учет интересов финансирующих организаций, что должно уменьшить стоимость привлекаемых заемных средств для инвестора.

3. Стремление закрепиться на развивающемся рынке ГЧП и приобрести уникальный опыт реализации такого сотрудничества в России

Чтобы участвовать в будущих инфраструктурных проектах.

Средний срок реализации проектов государственно-частного партнерства в России составляет 10-15 лет. Долгосрочный период обусловлен необходимостью возврата частных инвестиций, что определяет сложность договорных отношений для таких проектов (в отличие от проектов, реализуемых по модели госзаказа).

ГЧП предполагает отличную от госзаказа и структуру финансирования, так как вложения частного партнера распределяются на более длительное время за счет использования долговых инструментов (debtbonds), что позволяет решить задачу дефицита финансирования из бюджета.

Перед реализацией ГЧП-проекта обе стороны должны оценить его риски, что является первым шагом к структурированию задачи. В рамках этой оценки рекомендуется разработка полной матрицы рисков, которая должна осуществляться параллельно с разработкой финансовой модели. Последняя строится на прогнозе основных экономических (например, инфляция, обменные курсы) и технических (например, прогноз трафика) параметров на весь срок проекта.

Российская и зарубежная практика реализации подобных проектов показывает, что большинство неудач связано со следующими ошибками.

А теперь к ошибкам…

Ошибка 1. Неправильное определение расходной/доходной частей ГЧП-проекта

Указанный риск может заключаться, например, в неправильном подсчете расходов на строительство объекта (costoverrun) либо в некорректном расчете чистого дисконтированного дохода (NPV).

Примером является проект строительства Орловского тоннеля в Санкт-Петербурге. Правительство Санкт-Петербурга уведомило ООО «Невская концессионная компания» о прекращении концессионного соглашения о проектировании, строительстве и эксплуатации Орловского тоннеля под Невой в декабре 2012 года.

Причина – непредставление концессионером документов в подтверждение финансового закрытия и нарушения сметы на реализацию проекта, что выразилось в некорректно рассчитанных капитальных затратах (фактические затраты оказались на 30% больше) и низком трафике, который препятствовал достижению финансовой эффективности.

В зарубежной практике показателен пример строительства больницы в Паддингтоне (Великобритания). Согласно финансово-экономическому обоснованию, стоимость проекта должна была составить 300 млн фунтов стерлингов. Его завершение планировалось в 2006 году, но в процессе работы цена повысилась до 894 млн фунтов стерлингов, а срок окончания продлен до 2013 года.

Ошибка 2. Технические ошибки проектирования

К таковым относятся риски, связанные с ошибками в проектной документации, риски в сфере технологического регулирования (сложности в получении необходимых технических условий, разрешений на строительство, утверждения ГПЗУ), риски обнаружения скрытых дефектов после ввода объекта в эксплуатацию, а также проблемы территории строительства.

Например, проблема сложного грунта стала одной из причин отказа от финансирования строительства властями Санкт-Петербурга Орловского тоннеля под Невой.

Из зарубежной практики можно выделить проект строительства окружной больницы в г. Хартфорд (Великобритания). После окончания работ она затоплялась три раза в течение 18 месяцев, в том числе дважды — неочищенными сточными водами. И все это в результате ошибки проектировщиков.

Ошибка 3. Несправедливое распределение рисков по проекту

Речь идет о невыгодных условиях участия для бизнеса. Это может выражаться, например, в высоких штрафных баллах в отношении инвестора за нарушение условий конкурсной документации или сжатых сроках реализации проекта. Например, 17 февраля 2013 года был объявлен открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения на проектирование, строительство и эксплуатацию Северного тоннеля в г. Ростов-на-Дону.

Планировалось, что длина тоннеля составит 2,5 км, а пропускная способность 4-хполосного тоннеля составит 60 тысяч автомобилей в сутки. Общие планируемые затраты были определены в размере 8,5 млрд руб. На проектирование планировалось потратить два года, на строительство – четыре года. Конкурс был признан несостоявшимся ввиду отсутствия заявок.

Ошибка 4. Социальные и экологические риски

Экологическими рисками в ГЧП является негативное воздействие объекта на окружающую среду, недостаточный уровень его технической безопасности и нанесение вреда здоровью людей.

Прогнозирование экологических рисков должно осуществляться еще до этапа проектирования объекта путем проведения соответствующих изысканий. Кроме того, должное внимание следует уделить страхованию экологических рисков, но на практике их не так просто урегулировать со страховщиками, хотя экологическое страхование уже давно применяется в зарубежных проектах.

Пожалуй, самым показательным примером в данной области является строительство скоростной автомобильной дороги Москва–Санкт-Петербург на участке 15–58 км. В связи с работами пришлось частично произвести вырубку Химкинского леса, что повлекло массовые протесты населения.

Ошибка 5. Политические риски

Являются одними из самых труднопрогнозируемых и имеют долгосрочные негативные последствия. Сегодня прослеживается воздействие санкций США и ЕС на российские инфраструктурные проекты, что проявляется в ограниченном доступе к иностранным заемным средствам и существенных затруднениях при создании специальных проектных компаний (SPV).

Негативное воздействие оказывается, прежде всего, на инфраструктурные проекты Крыма: регламент ЕС 825/2014 ввел запрет на инвестирование в экономику Крыма и Севастополя.

Ошибка 6. Законодательный риск

Может заключаться в неправильном применении сторонами правовых норм, регулирующих договорные отношения, либо в оспаривании заключенных соглашений государственными органами.

Например, Департамент дорожного хозяйства и транспорта Кировской области заключил в 2012 году соглашение с КОГП «Вятские автомобильные дороги» в рамках областного закона о государственно-частном партнерстве. Документ предусматривал ремонт дорог в Кировской области на сумму более 570 млн рублей.

Однако антимонопольная служба установила, что закон «Об участии Кировской области в проектах государственно-частного партнерства» противоречит Федеральному закону №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», что повлекло за собой иск о признании заключенного соглашения на ремонт недействительным.

Безусловно, у ГЧП как инструмента развития российской экономики большие перспективы. Однако это будет возможно в случае, если в ближайшее время определенные усилия будут направлены на устранение факторов, сдерживающих развитие партнерства между государством и бизнесом.

К ним можно отнести не полностью проработанную законодательную базу, недостаточно эффективные механизмы финансирования, а также отсутствие гибкости со стороны государства по отношению к инвесторам (административные барьеры).

В написании материала участие принял Илья Осадченко, советник практики ГЧП.

---

Материалы по теме:

Роспотребнадзор решил предсказывать качество продуктов с помощью ИИ и big data

Герман Клименко назвал Роскомнадзор половиной «великого китайского фаервола»

Зачем Kickstarter радикально изменил свою бизнес-модель: разбор полетов

Власти Москвы объявили набор стартапов на подготовку к крупным международным конкурсам

Путин назвал «пока достаточными» ограничения интернета в России

Для публичной стороны	Для частной стороны
Возможность привлечь частного инвестора к финансированию создания объекта позволяет реализовывать инфраструктурные проекты даже в условиях отсутствия достаточного объема бюджетных средств без увеличения долговой нагрузки в текущем периоде	Закрепление условий взаимодействия с публичной стороной в рамках  долгосрочного соглашения
Возможность объединения в рамках одного проекта различных этапов (проектирование, строительство и эксплуатация)	Возможность получения земельного участка, лесного участка, водного участка и (или) участка (иных водных, лесных и пр.) без торгов для целей реализации соглашений ГЧП (МЧП)
Возможность приобретать не объект, а услугу за счет платежей, привязанных к объему и качеству ее оказания, что также способствует развитию конкуренции на рынке социально значимых услуг	Возможность софинансирования проекта публичной стороной, получения дополнительных гарантий (в т. ч. минимальной доходности)
Возможность использовать ресурсы и компетенции частного партнера (концессионера) для оказания социально значимых услуг, повышения их качества и удовлетворенности потребителей, привлечения новых технологий создания или эксплуатации	Возможность увеличивать свою выручку по проекту за счет оказания дополнительных платных услуг и/или применения различных решений, снижающих затраты на этапе
Передача части рисков по проекту частному партнеру (концессионеру)	Передача части рисков по проекту публичному партнеру (концеденту)
Снижение присутствия государства в экономике	Закрепление в сферах деятельности, традиционно занимаемых государством
В случае частной инициативы – возможность переложить затраты, связанные с разработкой проекта, на частного инициатора проекта и сократить срок отбора инвестора, а также повысить эффективность управления имущественным комплексом	В случае частной инициативы – возможность самостоятельно проработать структуру проекта и предложить проект соглашения, сократить срок заключения соглашения

В масштабных инвестиционных проектах государственного значения участвует большое количество частных компаний. Инициатор должен иметь под рукой актуальную информацию и быть уверенным в соблюдении договорных условий. Партнеры по ГЧП должны строго выполнять условия соглашения, работать строго в рамках своих компетенций, контролировать сроки и результат. Держать руку на пульсе одной и другой стороне, а также следить за соблюдением закона, призвана услуга по сопровождению государственно-частного партнерства.

Что такое государственно-частное партнерство (ГЧП)?

Государственно-частным партнерством называют форму сотрудничества между госструктурами (федеральными, региональными, муниципальными властями) и частным бизнесом.

Первые выступают в роли инициаторов проекта и курируют его выполнение, наделив партнера соответствующими полномочиями. Второй берет на функции финансирования и реализации в той мере, в которой они согласованным контрактом. Частный партнер выбирается по итогам конкурса.

Взаимоотношения между ними оформляются концессионными или соглашениями о ГЧП, договорами лизинга, аренды, госконтрактами, а также посредством создания совместных государственно-частных предприятий.

Виды и задачи ГЧП

Степень вовлеченности частного инвестора зависит от специфики проекта и бюджета заказчика. В РФ ГЧП реализуется в двух формах:

• Институциональная. Госструктуры и частный бизнес выступают соинвесторами. Доли их участия и роли устанавливаются соглашением. Эта форма используется для создания образовательных, научно-исследовательских учреждений, социально значимых объектов.
• Контрактная. Подразумевает заключение контракта на строительство, эксплуатацию объектов федерального и регионального значения, оказание услуг от имени государства и при его поддержке. Именно в этой форме осуществляется сотрудничество по строительству дорог, вокзалов, транспортных развязок, инженерных сооружений, реконструкции объектов культурного наследия, организации и запуску производств.

Государство не располагает необходимым набором инструментов для решения практических задач – нужен исполнитель, который является специалистом в своей области и может взять на себя ответственность и риски реализации проекта.

К задачам ГЧП относятся следующие:

• Создание и поддержание конкурентоспособного рынка.
• Ликвидация административных препятствий, возможных в ходе реализации проекта.
• Качественная проработка условий, задач, проведение серьезной аналитической и технической подготовки.
• Высокий уровень регулирования, детальная проработка условий и прогнозируемого результата.

На результат такого сотрудничества между государством и бизнесом влияет качество подготовки проекта. На момент проведения конкурса по выбору партнера должна быть готова вся техническая документация, условия, назначение, особенности, четко сформулирован конечный результат.

Развитие государственно-частного партнерства

В РФ на федеральном уровне понятие ГЧП и МЧП (муниципально-частное партнерство) закреплено только в 2016 г. вступившим в силу ФЗ-224 «О ГЧП и МЧП» от 13.07.2015г. Несмотря на отсутствие проработанной законодательной базы, партнерство между властями и бизнесом активно развивалось с 2000-х. По состоянию на начало 2013-го в РФ уже было реализовано более 300 совместных проектов с госучастием.

Помимо абсолютно свежего и до конца не отработанного механизма нормативного регулирования между участниками возникают и другие трудности. Для масштабных дорогостоящих проектов бизнес привлекает заемные средства. Но, российские банки неохотно заключают договора на срок свыше 10 лет. В 2007 году специально для финансирования ГЧП был создан Банк развития, а в 2013-м учрежден Центр развития ГЧП и журнал «ГЧП в России».

Принципы проекта государственно-частного партнерства

Взаимодействие госструктур и бизнеса в рамках государственно-частного партнерства основано на следующих принципах:

• Структурирование проекта и четкая формулировка его условий;
• Оценка всех возможных рисков;
• Строгое соблюдение частным инвестором сроков и других условий;
• Высокий квалификационный уровень частных специалистов;
• Равноправное разделение непредусмотренных проектом рисков;
• Возложение на инвестора коммерческих рисков;
• Невмешательство в его деятельность;
• Разнообразие доступных форм ГЧП;
• Профессионализм и компетентность при оказании госуслуг частной компанией.

Сопровождение ГЧП

Каждый этап проекта: его инициация, подготовка к конкурсу, его проведение, заключение соглашения, реализация требует грамотного оформления, правового, технического, бухгалтерского сопровождения.

Профессиональное сопровождение ГЧП подразумевает следующие услуги:

Для инвестора

• Выбор привлекательного и наименее рискового проекта;
• Экономико-математическое моделирование и анализ целесообразности участия;
• Стратегическое планирование с оценкой возможностей и необходимости привлечения дополнительных ресурсов;
• Поиск дополнительных источников финансирования;
• Определение стратегий выхода;
• Правовое сопровождение и экономический анализ каждой стадии проекта;
• Сопровождение переговоров.

Для инициатора

• Разработка концепции ГЧП с детализацией организационно-правовой структуры и рисков;
• Подготовка проектов соглашений с партнерами;
• Проработка конкурсной документации;
• Правовое сопровождение конкурса с оценкой предложений и заявок;
• Консультации и прямое участие в переговорах с участниками;
• Разработка соглашений и их подписание с партнерами;
• Надзор за ходом реализации проекта.

В рамках надзора за проектами ГЧП осуществляется комплексное управление. Представители инициатора и партнера входят в состав правления. Для их успешной работы необходимо наладить эффективное взаимодействие со всеми участниками и рабочими группами. Эта функция также входит в состав услуги сопровождения ГЧП.