Проблема регулирования транснационального бизнеса

В данной статье анализируется экономическая сущность и правовой статус транснациональных корпораций, выдвигаются предположения по оптимальному правовому регулированию деятельности ТНК силами самих транснациональных корпораций и государств-участников международных организаций.

Ключевые слова:



транснациональные корпорации, международная правосубъектность, международные организации.

В современном мире ход развития мировой экономики во многом определяется процессами глобализации. Глобализация экономики — одна из закономерностей мирового развития, характеризующаяся ростом влияния интеграции и взаимозависимости национальных экономик и формированием глобального экономического поля, необходимостью мгновенного обмена информацией и ускорением внедрения технологий, а также географией размещений производственных сил.

На сегодняшний день основные лидеры промышленных, маркетинговых и финансовых экономических направлений, их ассоциации трансформировались в транснациональные компании / корпорации (ТНК), которые оказывают значительное влияние на формирование и развитие мировой экономики.

Транснациональная корпорация — это корпорация, обладающая производственными мощностями в нескольких странах, управляемыми из единого центра.

Деятельность ТНК направлена на постоянное расширение, в связи с чем они организовывают международное производство с единым рыночным и информационным пространством, создают международный рынок капиталов, рабочей силы, научно-технических, консультационных и иных услуг. Борясь за рынки в глобальном масштабе, ТНК постоянно повышают уровень конкуренции, что способствует развитию новых технологий, внедрению инноваций, ускорению научно-технического прогресса (неслучайно на данный момент транснациональные корпорации контролируют большую часть мирового промышленного производства, в том числе в сфере патентов и технологии «ноу– хау»). Содействуя обороту капиталов, людей и техники, ТНК в значительной степени способствуют экономическому росту и развитию.

Транснациональные корпорации располагает примерно 50 % мирового промышленного производства и более 2/3 внешней торговли. Такое финансовое влияние дает возможность ТНК влиять на внутреннюю и внешнюю политику государства, при этом избегая контроля с их стороны. Базируясь в разных странах, транснациональные корпорации действуют вне рамок национальных границ, что делает невозможным их контроль национальным правом. Больше того, ТНК удается получать льготы, касающиеся иностранных инвестиций, им предоставляются правительственные гарантии, освобождение или уменьшение налогов и пошлин и другая поддержка в принимающих странах. В связи с этим государствам необходимо создавать условия для реализации деятельности транснациональными корпорациями строго в рамках законодательства, как внутреннего, так и межгосударственного, эффективного правового воздействия на них со стороны государства.

В научной международно-правовой литературе неоднократно поднимался вопрос о закреплении за транснациональными корпорациями статуса субъекта международного права. Среди зарубежных ученых (Н. Макдугал, У. Фридмэн) бытует мнение о том, что ТНК являются субъектами международного права. Российские ученые имеют другую точку зрения. В частности, В. А. Романов и С. В. Черниченко утверждают, что субъектом международного права может быть только то образование, которое способно участвовать в международных отношениях, а так как ТНК не присущи данные признаки, они не могут участвовать в межгосударственных правоотношениях, а следовательно, не могут быть признаны субъектами международного права.

Помимо этого, многие авторы выделяют определенные уровни правового регулирования деятельности транснациональных корпораций в рамках того или иного законодательства. Например, специалист в области международного частного права Г. К. Дмитриева считает, что существует три уровня правового регулирования деятельности ТНК:

− внутреннее законодательство;

− двусторонние соглашения;

− многосторонние соглашения.

Внутригосударственное регулирование представляет собой подчинение деятельности филиалов и дочерних предприятий транснациональных корпораций национальному законодательству принимающей страны. Другими словами, данный вид правового регулирования подразумевает правовое воздействие в рамках внутригосударственного законодательства. В научной литературе этот уровень нередко определяется как одностороннее регулирование. Зачастую это инвестиционное законодательство, которое определяет правовой статус иностранного вкладчика, которым может быть физическое либо юридическое лицо.

Следует заметить, что одностороннее регулирование деятельности транснациональных корпораций достаточно уязвимо. Так, благодаря своей организационной структуре ТНК при одностороннем регулировании могут избежать контроля со стороны одного государства. На основании этого можно сделать вывод о том, что в целях правового регулирования деятельности ТНК внутригосударственного законодательства принимающих стран будет недостаточно.

Вместе с тем имеет место быть и другая проблема. Поскольку отделения транснациональных корпораций осуществляют реализацию политики головного предприятия, то необходимо учитывать тот факт, что законодательство страны базирования так или иначе оказывает влияние на деятельность ТНК. Деятельность ТНК регулируется страной базирования с помощью национального законодательства о корпорациях, при этом не делается различие между транснациональными и национальными корпорациями. Помимо этого, предпринимаются попытки распространить действие внутреннего законодательства на отделения национальной компании, находящиеся за границей.

Следующим уровнем правового регулирования деятельности транснациональных корпораций являются двусторонние соглашения, заключаемые между заинтересованными договаривающимися сторонами, которыми являются непосредственно государства. Необходимо подчеркнуть, что в научной литературе подобного рода соглашения и договоры оцениваются неоднозначно. Так, Г. К. Дмитриева отмечает, что на данный момент существует определенная тенденция к унификации имеющихся в них норм, что подтверждается наличием значительного числа соглашений, которые содержат сходные, но не идентичные нормы. Экспертами ООН отмечается, что роль международного обычая в настоящее время значительно возросла, а также расширяется сфера государственной политики в применении норм международного права в области экономического сотрудничества.

Тем не менее, имеются и другие точки зрения. Так, например, В. В. Наталуха отмечает, что малоразвитые страны, нуждающиеся в получении инвестиций, заключают подобные договоры непосредственно с транснациональными корпорациями, тем самым предоставляя широкие льготы для иностранного капитала. В этом проявляется неравноправие сторон и нарушается стабильность международных экономических отношений. Несмотря на это, практический опыт показывает, что заключение соглашений между принимающей страной и страной базирования является наиболее часто встречающимся способом регулирования деятельности ТНК.

В качестве третьего уровня регулирования деятельности транснациональных корпораций выступают многосторонние международные договоры. В качестве интересного примера можно привести правовое регулирование деятельности ТНК в пределах Союза независимых государств (СНГ), в состав которого входит Российская Федерация. Главной проблемой, препятствующей развитию транснациональных корпораций в рамках СНГ, являются расхождения и противоречия во внутригосударственных законодательствах, в связи с чем необходимо сближение национальных законодательств, создание единого правового поля в части, касающейся деятельности ТНК. Так, одним из первых нормативных актов в области создания ТНК в рамках СНГ явилось «Соглашение о содействии в создании и развитии производственных, коммерческих, кредитно-финансовых и смешанных объединений» от 15 апреля 1994 года. Данный акт послужил основанием для принятия некоторых других документов о создании транснациональных корпораций между правительствами Белоруссии, Казахстана, Узбекистана, Кыргызстана, Таджикистана и России.

Можно отметить также Конвенцию о транснациональных корпорациях, подписанную в марте 1998 г. Данный документ определяет правовые основы деятельности и сотрудничества государств из числа стран СНГ в сфере регулирования создания и деятельности ТНК.

Подводя итог выше сказанному, можно сделать следующие выводы. На сегодняшний день отношения между транснациональными корпорациями и государствами урегулировать в рамках норм международного права невозможно, так как еще не принято универсальных доктрин и правовых норм, а действующие нормативные правовые акты зачастую имеют декларативный характер, поскольку не хватает механизмов их реализации на практике. Тем не менее, наиболее эффективным должен быть именно международный уровень регулирования, который поможет установить всесторонний надзор и контроль за деятельностью ТНК. Единые правовые документы позволят обеспечивать гарантию соблюдения прав и законных интересов всех участвующих сторон, а также не допускать злоупотреблений со стороны ТНК, в результате чего возможно построение взаимовыгодных отношений, где стороны благодаря высокой экономической силе транснациональных корпораций смогут эффективно развивать экономику, а ТНК, в свою очередь, также осуществлять свою деятельность в своих интересах без противоречий с государственными интересами под надзором государств.

Литература:

1. Антонова П. А., Макаревич М. Л. Вопросы правового регулирования деятельности транснациональных корпораций // Инновационная экономика: перспективы развития и совершенствования. 2017. № 1 (19). С. 12–17
2. Аристова Е. А. Правовое регулирование ответственности трансграничных корпоративных групп нормами международного публичного права // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2012. № 4. С. 210–222.
3. Кирсанова В. Е. Тенденции развития международно-правовой ответственности транснациональных корпораций // Ученые записки ОГУ. Серия: Гуманитарные и социальные науки. 2009. № 1. С. 224–226.
4. Натапов С. Л. ТНК и применимые к ним международные акты рекомендательного характера в области прав человека // Проблемы экономики и юридической практики. 2010. № 4. С. 61–66.
5. Сулейманов М. Р. К вопросу об ответственности ТНК за нарушения в области международного права // ВЭПС. 2016. № 1. С. 193–196.
6. Шуралева С. Б. К вопросу о некоторых аспектах правового регулирования транснациональных корпораций // Вестник ЮУрГУ. Серия: Право. 2010. № 5 (181). С. 73–78.
7. Ященко Д. В., Московенко И. В. Проблемы правового регулирования деятельности транснациональных корпораций // Бюллетень науки и практики. 2019. № 1. С. 44–49.

Процесс создания
системы национального, двухстороннего,
регионального, международного
регулирования деятельности
транснационального бизнеса ведет свой
отчет с 70-х годов.

70-е
годы ознаменованы попыткой развивающихся
стран разработать
и принять в рамках ООН специальный
Кодекс поведения ТНК, а
также
сдерживающей государственной позицией
правительств как стран происхождения,
так и стран — реципиентов по отношению
к международным корпорациям. По мысли
инициаторов, Кодекс поведения ТНК должен
был представлять свод норм, стандартов
и правил, регламентирующих деятельность
ТНК на международном уровне и служить
эффективным инструментом балансировки
национальных и глобальных интересов
всех участников.

Затянувшийся
процесс обсуждения и согласования
позиций сторон проекта Кодекса свел на
нет усилия инициаторов его разработки
в связи с тем, что в 80-е годы изменилась
философия отношения к транснациональному
бизнесу. В результате Кодекс поведения
ТНК так и не был принят.

Однако ряд
регламентирующих документов в этот
период
все же был принят.

Среди них:

• Декларация о
  международных инвестициях и
  многонациональных предприятиях —
  принята ОЭСР в 1976 году. В приложении
  она содержит Руководящие принципы для
  многонациональных предприятий,
  соответствующие положениям национального
  права о картелях и конкуренции. Соблюдение
  документа носит добровольный характер;

• Ломейские конвенции
  о сотрудничестве между странами Африки,
  Карибского бассейна и Тихого океана и
  ЕС;

• конвенция между
  ЕС и Лигой арабских государств о взаимном
  поощрении и защите инвестиций;

• кодекс иностранных
  инвестиций стран Андского пакта, имеющий
  обязательную силу для стран-участниц
  и отражающий концепцию подчинения ТНК
  законам
  принимающих стран;

• свод справедливых
  принципов и правил для контроля за
  ограничительной деловой практикой,
  часто применяемой ТНК;

• международный
  кодекс по передаче технологий,
  регулирующий передачу технологий, в
  том числе по каналам ТНК.

Выполнение этих
соглашений контролируют различные
международные организации, прямо или
косвенно связанные с деятельностью
ТНК.

Одновременно были
созданы международные организации,
занимающиеся вопросами деятельности
ТНК:

• комиссия ООН по
  ТНК, занимающаяся всем комплексом
  вопросов, связанных с деятельностью
  ТНК.

• комитет по
  многонациональным предприятиям при
  Международной организации труда,
  контролирующий выполнение Трехсторонней
  декларации о принципах, касающихся
  многонациональных предприятий и
  социальной политики (принят МОТ в 1977
  году).

• комиссия ООН по
  международному торговому праву, которая,
  в частности, занимается урегулированием
  споров по инвестициям.

Начиная
с 80-х годов, многие страны изменили свою
политику в отношении ТНК в сторону
либерализации, что
объясняется объективными процессами,
происходящими в современной мировой
экономике: нарастающее влияние НТР во
всех сферах мирового хозяйства, его
интернационализация, изменения в
социальной структуре общества,
однотипность решаемых практически
перед всеми странами мира задач. Среди
последних:

• создание условий
  для долгосрочного экономического
  роста;

• оказание повышенного
  внимания научно-технической политике;

• укрепление
  экономического потенциала страны на
  основе глубоких структурных сдвигов;

• качественное
  обновление производственной базы
  страны и усиление конкурентоспособности
  ее продукции.

В развивающихся
странах к этому добавились:

• долговой кризис;

• неэффективность
  социально-экономической политики,
  связанной с большой долей государственного
  регулирования в экономике;

• постепенное
  накопление опыта эффективного
  регулирования деятельности иностранного
  капитала в национальной экономике;

• новое понимание
  роли транснационального бизнеса в
  экономике PC,
  возможность решить многие проблемы
  экономического развития посредством
  сотрудничества с международными
  компаниями.

Эти задачи невозможно
было решать только административными
методами, путем государственного
вмешательства в экономику, поэтому
механизм государственно-монополистического
регулирования трансформировался в
пользу поощрения инициативы частного
предпринимательства и изменилась
политика в отношении международных
монополий.

В 80-х годах было
существенно либерализовано законодательство,
касающееся слияний и поглощений. В 1988
году создается Международное агентство
по инвестиционным гарантиям, главной
целью которого становится поощрение
иностранных инвестиций на производственные
цели, особенно в развивающихся странах.

Для усиления
политической, дипломатической и
юридической поддержки национальных
ТНК, промышленно развитые страны
заключают двусторонние соглашения о
защите инвестиций со странами — основными
реципиентами транснационального
предпринимательского капитала. Для
этих соглашений характерно:

• продвижение
  обоюдных принципов национального
  режима и «минимального стандарта»,
  означающих обращение как с иностранными
  предпринимателями, так и с отечественными;

• сокращение и
  ослабление преграды на пути допуска
  зарубежных ТНК в национальную экономику.

Меры по содействию
деятельности национальных ТНК на
зарубежных рынках осуществляются не
только ради самих ТНК, но и стали выступать
частью общей внешнеэкономической
стратегии стран-реципиентов,
скоординированной с ее внешнеэкономическими
интересами.

Использование
возможностей ТНК на благо внутренней
экономики благотворно отразилось на
эффективности мирового хозяйства в
целом. В частности, в США одним из
следствий подобной политики стал
скачкообразный рост капиталовложений
американских ТНК в собственную экономику.

В странах ЕС такая
политика, в сочетании с созданием общего
внутреннего рынка, привела к резкому
роста числа слияний и поглощений среди
ТНК, к перестройке корпоративной
структуры экономики Западной Европы в
целом, к более успешной конкуренции
против американских и японских ТНК.

Лишь в экономике
Японии сохраняется «двойной стандарт»:
поощряется внешняя экспансия национальных
монополий при наличии многих барьеров,
препятствующих проникновению иностранных
компаний в страну.

В 90-е годы
либерализация как магистральная
тенденция государственного регулирования
иностранных прямых инвестиций сохранилась.
Практически все страны мира сейчас
активно приветствуют ПИИ и стремятся
улучшить инвестиционный климат для
них: отменяют существовавшие ранее
ограничения, укрепляют гарантии от
экспроприации и национализации, дают
больший простор действию рыночной
конкуренции. По данным экспертов ЮНКТАД,
отслеживающих изменения в регулятивной
практике в 64 странах мира, в 1995 году из
зафиксированных 112 случаев таких
изменений в 106 случаях инвестиционный
режим менялся в сторону либерализации
или стимулирования ПИИ.

Все большее значение
приобретает развитие концептуальных
основ, принципов и стандартов
межгосударственной координации
регулирования ПИИ. Множится число
специальных двусторонних соглашений
по инвестиционным вопросам, в которых
закрепляются условия допуска инофирм
на рынки и защиты интересов инвесторов.
Тем самым в законодательстве и
административном регулировании находит
конкретное выражение признание высокой
роли ПИИ для развития национальной
экономики принимающих стран. Одновременно
в межправительственных инвестиционных
соглашениях могут оговариваться
возможности ограничения основополагающего
принципа свободы перемещения капиталов,
как правило, в целях регулирования
платежного баланса страны.

О динамике процесса
либерализации свидетельствуют данные
табл. 5.5.

Таблица 5.5.
Статистика
изменений в регулирования ПИИ в мире¹

¹
См.
World Investment Report. 1996.
P. 132.

По состоянию на
июнь 1996 года в мире насчитывалось 1160
подобных соглашений, охватывавших 155
государств. Подавляющее большинство
(около 2/3) было заключено в 90-е годы
(только в 1995 году — 172 договора). Нужно
отметить, что если изначально двусторонние
соглашения регулировали прежде всего
отношения между развитыми и развивающимися
странами, то теперь они все чаще
затрагивают инвестиционные потоки
внутри группы развивающихся государств
и в страны с переходной экономикой.

На
региональном уровне, как правило, речь
идет о регулировании весьма широкого
круга вопросов, прямо или косвенно
затрагивающих ПИИ и ТНК. В
разных регионах мира интеграционные
процессы имеют свою специфику, поэтому
в отличие от двусторонних инвестиционных
соглашений здесь нет единообразия в
подходах к мерам по обеспечению свободы
движения капиталов. Более того, сами
такие меры рассматриваются лишь как
часть общей системы экономического
взаимодействия. При этом в зависимости
от целей и контекста соответствующих
соглашений (которые обычно имеют
юридически обязывающий характер) могут
даваться разные определения инвестиций.

Соглашения
на региональном уровне обычно затрагивают
не только меры собственно государственной
политики в отношении ПИИ: формы
либерализации (снятия ограничений),
защиты инвестиции, способы разрешения
инвестиционных споров, но
и
определенные правила поведения самих
иностранных инвесторов, в
частности, отказ от ограничительной
деловой практики, незаконных платежей,
обязательства по соблюдению определенных
норм в области раскрытия информации о
своей деятельности, трансфертного
ценообразования, трудовых отношений,
защиты окружающей среды. В случаях,
когда та или иная участвующая в
региональных соглашениях страна не
может в силу недостаточного уровня
развития полностью соответствовать
всем требованиям, оговариваются
специальные условия (исключения,
отклонения или поэтапного подключения
к общим правилам).

Самый высокий
уровень координации регулирования ПИИ
—
многосторонний.
Как
показывает практика, здесь
пока в основном решаются вопросы
специфического характера, касающиеся
отдельных секторов экономики (услуги,
страхование, интеллектуальная
собственность) или
конкретных проблем деятельности ТНК
(критерии
оценки их деятельности, разрешение
споров, обеспечение занятости и соблюдение
национального трудового законодательства,
стимулы для инвестиций, ограничительная
деловая практика, политика конкуренции,
защита потребителей).

В многосторонних
соглашениях по инвестициям в наибольшей
мере находит отражение понимание
взаимосвязи между ПИИ и экономическим
развитием, в частности, закрепляются
особые пожелания и потребности
развивающихся стран. Самыми конкретными
и важными на настоящий момент являются
договоренности, достигнутые в рамках
Всемирной торговой организации (ВТО):
Всеобщее соглашение по торговле услугами
(GATS)
и серия так называемых соглашений TRIPS
(права интеллектуальной собственности,
связанные с торговлей) и TRIM
(меры в отношении инвестиций, снизанных
с торговлей). На многостороннем уровне
также принят рекомендательный Список
видов ограничительной деловой практики.

Продолжаются
поиски путей дальнейшего развития
межгосударственной координационной
политики в отношении ПИИ. В
числе важнейших инициатив последнего
времени — переговоры в рамках ОЭСР по
заключению Многостороннего соглашения
по инвестициям с целью устранения всякой
дискриминации между отечественными и
иностранными инвесторами. Смысл
Соглашения состоит в том, чтобы еще
больше интенсифицировать трансграничные
потоки производительного капитала,
обеспечив для него наивысшие стандарты
либерализации и защиты, а также эффективные
процедуры разрешения споров. Хотя
соглашение предполагается заключить
между странами-членами ОЭСР, оно будет
открыто для участия и других стран.
Проблемы ПИИ выдвигаются на передний
план и в ряде других региональных и
межрегиональных форумов, в частности
в АСЕАН, ОПЕК, НАФТА, МЕРКОСУР, а также
в рамках Зоны свободной торговли Северной
и Латинской Америки, Европейской
Энергетической Хартии.

ООН
также стремится сохранить свою традиционно
высокую роль в изучении процессов
международного инвестирования и
выработке мер практической политики
по отношению к ТНК. В
частности, на IX
Конференции ЮНКТАД (1996 г.) была поставлена
задача углубленного анализа значения
международных соглашений по ПИИ для
развивающихся стран и государств с
формирующейся рыночной экономикой.

Таким образом,
характерная особенность 90-х годов —
кардинальный сдвиг в направленности
регулирования иностранных инвестиций.
Если в первые послевоенные десятилетия
основной вектор политики в отношении
ПИИ определялся ограничениями и мерами
контроля, то сейчас центральной задачей
практически всех правительств выступает
привлечение иностранных капиталов в
национальную экономику.

Сейчас, по сути
дела, набирает силу процесс конвергенции
национальных правил в отношении ПИИ.
Очевидно, что подход к ПИИ, базирующийся
на признании интересов всех участвующих
сторон и направленный на обеспечение
взаимной выгоды, в конечном итоге
является наиболее эффективным. На
практике это сводится к поиску оптимального
баланса прав и обязательств участников
тех или иных многосторонних инвестиционных
соглашений.

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]

• #
• #
• #
• #
• #
• #
• #
• #
• #
• #
• #

Сегодня информационное пространство — это новое поле противостояния между крупнейшими цифровыми платформами и правительствами, обществом и индивидуальными пользователями. Новостные сайты пестрят заголовками о новых кибератаках, о попытках государств ограничить влияние социальных сетей и наладить регулирование цифровой сферы в отсутствие глобального управления на международном уровне.

В таких условиях неудивительно, что ООН уделяет пристальное внимание проблемам цифровой среды. 29 сентября Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) выпустила доклад Digital Economy Report 2021, в котором центральное место занимает тема управления трансграничными потоками данных. Публикация довольно объёмна с точки зрения рассматриваемых вопросов: в ней предприняты попытки проанализировать как терминологические трудности в определении понятия «данные», так и особенности подходов различных государств к регулированию трансграничных потоков. Отдельное внимание в докладе уделено проблеме цифрового разрыва между развитыми и развивающимися странами.

Угрозой для развития цифрового пространства представляется перспектива его фрагментации на конкурирующие модели управления трансграничными потоками данных. Такая фрагментация может создать новые препятствия для коммуникации и экономического развития, так как в рамках рассматриваемых моделей (США, ЕС, Россия, Китай, Индия) разрабатываются различные и далеко не всегда совершенные и эффективные регулятивные практики. В докладе названы общие недостатки таких практик: отсутствие координации между уполномоченными правительственными структурами, преднамеренное использование расплывчатых формулировок для обозначения ключевых понятий (объекты критической инфраструктуры, цифровой суверенитет и др.), завышение технических требований, в том числе по локальному хранению персональных данных в ущерб среднему и малому бизнесу, что негативно влияет на конечных потребителей цифровых продуктов и услуг.

Решением обозначенных выше проблем, согласно тезисам Digital Economy Report, должно стать формирование нового международного института, ответственного за глобальное управление в цифровой сфере. Однако, если предположить, что такой орган будет создан по примеру ЭКОСОС, то может возникнуть ряд трудностей, например, опасность политизированных дискуссий между США и странами ЕС, с одной стороны, и Россией и Китаем — с другой. Более того, определённые трудности представляет собой выбор системы принятия решений в условиях доминирующего положения данных стран как в международных отношениях в целом, так и в сфере обработки данных. Принцип консенсуса может стать причиной для затягивания переговоров или инструментов для намеренного блокирования неугодных решений, тогда как принцип простого большинства может стать предпосылкой для «передела» голосов упомянутыми державами для создания временных коалиций.

Отсутствие глобального управления в цифровой сфере лучше, чем наличие плохо отрегулированной и буксующей системы. Современный мир слишком зависим от технологических достижений, которые обеспечивают взаимосвязанность всех регионов мира и всех областей жизни общества. Любой сбой в этом механизме может дорого стоить. Однако прогрессирующая фрагментация цифрового пространства может обойтись как развивающимся, так и развитым странам ещё дороже. Возможный путь развития в условиях неопределённости международной среды — это поиск точек соприкосновения по самым базовым вопросам. Несмотря на различия моделей национального регулирования, у стран есть общие проблемы: кибертерроризм, киберпреступность, неправомерный доступ к данным, угрозы объектам критической инфраструктуры и др. Многосторонние договорённости, не затрагивающие принципиальные расхождения в позициях государств, возможно, могут стать основой для будущего глобального регулирования. В данном контексте внесение США и Россией совместного проекта резолюции об ответственном поведении государств в киберпространстве, несмотря на её добровольный характер, — чрезвычайно важный прецедент сотрудничества двух разных моделей и преодоления негативного фона общеполитических разногласий.

Сегодня информационное пространство — это новое поле противостояния между крупнейшими цифровыми платформами и правительствами, обществом и индивидуальными пользователями. Новостные сайты пестрят заголовками о новых кибератаках, о попытках государств ограничить влияние социальных сетей и наладить регулирование цифровой сферы в отсутствие глобального управления на международном уровне.

В таких условиях неудивительно, что ООН уделяет пристальное внимание проблемам цифровой среды. 29 сентября Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) выпустила доклад Digital Economy Report 2021, в котором центральное место занимает тема управления трансграничными потоками данных. Публикация довольно объёмна с точки зрения рассматриваемых вопросов: в ней предприняты попытки проанализировать как терминологические трудности в определении понятия «данные», так и особенности подходов различных государств к регулированию трансграничных потоков. Отдельное внимание в докладе уделено проблеме цифрового разрыва между развитыми и развивающимися странами. Вместе с тем стоит отметить, что доклад в большей степени представляется описательным документом, чем реальным шагом в выстраивании системы глобального управления.

Первая часть доклада посвящена проблеме отсутствия в исследовательской среде и в практическом применении единого определения термина «данные». Подчёркивается, что отсутствие унифицированной терминологии затрудняет как коммуникацию между заинтересованными сторонами, так и процесс выстраивания государственной политики в отношении цифровой сферы. Несомненно, общепринятая и унифицированная терминология положительно сказывается на интенсивности сотрудничества, однако, как представляется, её наличие не является определяющим и обязательным условием. В данном случае можно обратиться к практике международной антитеррористической деятельности: здесь, как и в цифровой сфере, отсутствует общепринятое определение понятию «терроризм», однако сотрудничество всё же реализуется на региональном и глобальном уровнях. Конечно, данное сотрудничество не лишено своих проблем, однако эти проблемы зачастую обусловлены политическими причинами, а не отсутствием единого определения.

Также хотелось бы отметить другой тезис доклада ЮНКТАД, который заслуживает внимания. Так, в докладе предлагается рассмотрение данных как общественного блага (public good), что позволит гражданам, которые выступают «производителями» необработанной информации (raw data), получать выгоду от ее использования цифровыми платформами. Данная тема обсуждалась, например, в странах Европейского союза и такой подход уже был опробован на практике в некоторых городах. Передача части контроля над данными из рук корпораций в руки пользователей — важный шаг по направлению обеспечения прав человека в цифровой среде.

Ещё одна тема доклада ЮНКТАД — технологический и цифровой разрыв между развитыми и развивающимися государствами, а также между городским и сельским населением внутри одной страны. Данная проблема не является новой: так, например, ещё год назад Генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш говорил о необходимости сократить разрыв, только увеличивающийся на фоне пандемии. Тогда же была предложена Дорожная карта по цифровому сотрудничеству. Также в публикации освещается и огромное влияние цифровых платформ, которые «уже не просто цифровые платформы», а «глобальные цифровые корпорации». Именно они имеют соответствующие возможности для обработки информации, что ставит их в привилегированное положение. Отдельно приводится информация о возможностях цифровых платформ влиять на процесс принятия политических решений через инструменты лоббирования. Так, по затратам на лоббирование в США лидерами являются Facebook и Amazon, а в Европе — Google, Facebook и Microsoft. В некотором роде привилегированное положение цифровых корпораций ввиду их способности обрабатывать массивы данных и извлекать выгоду из необработанной информации приводит, согласно докладу, к дисбалансу между частным и государственным секторами в вопросе привлечения специалистов для работы. Таким образом, существующий разрыв увеличивается, а позиции крупнейших технологических компаний только усиливаются.

Наконец, угрозой для развития цифрового пространства представляется перспектива его фрагментации на конкурирующие модели управления трансграничными потоками данных. Такая фрагментация может создать новые препятствия для коммуникации и экономического развития, так как в рамках рассматриваемых моделей (США, ЕС, Россия, Китай, Индия) разрабатываются различные и далеко не всегда совершенные и эффективные регулятивные практики. В докладе названы общие недостатки таких практик: отсутствие координации между уполномоченными правительственными структурами, преднамеренное использование расплывчатых формулировок для обозначения ключевых понятий (объекты критической инфраструктуры, цифровой суверенитет и др.), завышение технических требований, в том числе по локальному хранению персональных данных в ущерб среднему и малому бизнесу, что негативно влияет на конечных потребителей цифровых продуктов и услуг.

Решением обозначенных выше проблем, согласно тезисам Digital Economy Report, должно стать формирование нового международного института, ответственного за глобальное управление в цифровой сфере. Подчёркивается, что новый институт должен совмещать в себе несколько подходов: как межгосударственный, так и многосторонний (multi-stakeholder). При этом предполагается, что взаимодействие заинтересованных сторон ввиду сложности структуры может быть выстроено по принципу ad hoc. Новая организация должна стать координирующим органом по управлению цифровой сферой и развитию с соответствующим мандатом.

Действительно, основной камень преткновения в вопросе выстраивания глобального управления в цифровой сфере — выбор модели взаимодействия. Сегодня олицетворением межгосударственного подхода является МСЭ, а многостороннего (multi-stakeholder) — ICANN. Оба варианта не лишены своих недостатков, что естественным образом наталкивает на мысль о необходимости некоего комбинированного подхода. В теории такой подход может предоставить необходимую государствам площадку для более широкого участия в вопросах управления цифровой сферой, при этом негосударственные акторы и экспертное сообщество не потеряют свои позиции. В качестве примера такой «комбинированной» международной организации в докладе ЮНКТАД приводится Экономический и Социальный Совет ООН. В рамках ЭКОСОС взаимодействие с НПО происходит через Конференцию неправительственных организаций, имеющую консультативный статус. Также предусмотрена работа экспертных органов, членами которых являются как представители государств, так и независимые эксперты.

ЭКОСОС действительно представляет собой хороший пример взаимодействия международного межгосударственного института с неправительственными организациями, однако простое копирование механизма работы данной организации невозможно в силу нескольких причин. Во-первых, если брать за образец модель ЭКОСОС, где принятие окончательной рекомендации остаётся за представителями национальных государств, проблема политизации проблем останется даже при применении комбинированного подхода к выстраиванию нового международного института. Более того, если данный институт примет на себя главную координирующую роль в цифровом пространстве, уровень политизации и сопутствующих ей разногласий только повысится, что негативно скажется на скорости принятия решений. Во-вторых, остаётся без ответа вопрос о взаимодействии нового института с уже существующими организациями (Internet Architecture Board, Internet Engineering Task Force и др.). Механизм ситуативных консультаций, эффективный при общении с неправительственными организациями в других сферах, может оказаться недостаточным в условиях постоянного обновления технических стандартов. В-третьих, в системе ЭКОСОС членство определяется выборами в Генеральной Ассамблее раз в три года. Однако в цифровой сфере есть свои лидеры, без постоянного участия которых вряд ли можно будет говорить об эффективности нового координирующего института. В таком случае сохраняется опасность обозначенных выше политизированных дискуссий между США и странами ЕС, с одной стороны, и Россией и Китаем — с другой. Более того, определённые трудности представляет собой выбор системы принятия решений в условиях доминирующего положения данных стран как в международных отношениях в целом, так и в сфере обработки данных. Принцип консенсуса может стать причиной для затягивания переговоров или инструментов для намеренного блокирования неугодных решений, тогда как принцип простого большинства может стать предпосылкой для «передела» голосов упомянутыми державами для создания временных коалиций. Логичной в данном случае представляется разработка сложного механизма голосования на основе принципа квалифицированного большинства, возможно, по примеру системы голосования в Совете ЕС, однако даже такой механизм не может гарантировать отсутствие закулисной борьбы.

Наконец, следует отметить принципиальное несовпадение позиций двух сторон в отношении концепции суверенитета в цифровом пространстве, которое может заморозить процесс создания нового института в самом начале. Нормализация или хотя бы временное улучшение отношений между ведущими государствами в данной области для поиска взаимоприемлемой позиции — необходимое условие для создания по-настоящему эффективной площадки сотрудничества.

Отсутствие глобального управления в цифровой сфере лучше, чем наличие плохо отрегулированной и буксующей системы. Современный мир слишком зависим от технологических достижений, которые обеспечивают взаимосвязанность всех регионов мира и всех областей жизни общества. Любой сбой в этом механизме может дорого стоить. Однако прогрессирующая фрагментация цифрового пространства может обойтись как развивающимся, так и развитым странам ещё дороже. Возможный путь развития в условиях неопределённости международной среды — это поиск точек соприкосновения по самым базовым вопросам. Несмотря на различия моделей национального регулирования, у стран есть общие проблемы: кибертерроризм, киберпреступность, неправомерный доступ к данным, угрозы объектам критической инфраструктуры и др. Многосторонние договорённости, не затрагивающие принципиальные расхождения в позициях государств, возможно, могут стать основой для будущего глобального регулирования. В данном контексте внесение США и Россией совместного проекта резолюции об ответственном поведении государств в киберпространстве, несмотря на её добровольный характер, — чрезвычайно важный прецедент сотрудничества двух разных моделей и преодоления негативного фона общеполитических разногласий.