Организация проекта государственно частный компаратор бизнес модель

Открыть эту статью в PDF

Определение

Компаратор государственного сектора (Public Sector Comparator, PSC) — инструмент оценки целесообразности и эффективности участия в государственно-частном партнёрстве вместо традиционной формы государственных закупок по соотношению цена-качество. Построение компаратора необходимо для оценки преимущества альтернативной стратегии реализации проекта.

Использование компаратора дает возможность количественно оценить экономический эффект проекта в случае создания ГЧП или применения альтернативного способа путем сравнения чистых дисконтированных потоков для обоих вариантов реализации проекта.

Методика формирования PSC

PSC разрабатывают до начала реализации проекта и завершают до заключения соглашения о ГЧП, т. е. на этапе разработки проекта. PSC состоит из четырех компонентов. Все компоненты оценивают с точки зрения стоимостного значения.

1. Капитальные и операционные (эксплуатационные) расходы («сырой» PSC) — стоимость всех затрат и доходов при осуществлении проекта государством
2. Передаваемый риск — стоимостная оценка рисков, которые переходят от государства частному инвестору.
3. Сохраняемый риск — стоимостная оценка рисков, которые остаются у государства при реализации данного проекта.
4. Конкурентный нейтралитет — стоимостная оценка конкурентных преимуществ или недостатков, которые государство имеет перед частными партнерами благодаря государственной форме собственности.

Стартовое значение расчета — оценка капитальных вложений в проект, затрат на операционной фазе проекта во время всего горизонта планирования, а также потребность в модернизации.

Рисунок 1 — Базовые затраты проекта

В связи с привлечением частного инвестора снижаются риски для государства. Планируемые денежные потоки от инвестиций частного партнера в проект должны учитывать этот переданный риск. Следовательно, PSC должен оценить и учесть эти риски для «справедливого» сравнения.

Корректировка риска обоснована тем, что оба потока денежных средств должны, насколько это возможно, отражать идентичные профили риска с точки зрения государства. Например, если строительный риск передается частному партнеру в рамках предлагаемой схемы ГЧП, PSC должен отражать риски, связанные с несением строительного риска, и экономические последствия.

Рисунок 2 — Базовые затраты проекта с учетом оценки риска

Корректировка на «конкурентную нейтральность»: реализация проекта в зависимости от выбранного способа может иметь дополнительные конкурентные преимущества или недостатки, которые необходимо сгладить путем их оценки и корректировки PSC. Например, налоговые обязательства между этими двумя методами могут быть разными.

После расчета PSC с учетом поправочных корректировок необходимо оценить затраты по проекту ГЧП. В данных расчетах необходимо учесть стоимость управления проектом и реализации сделки (например, расходы, связанные с дополнительным персоналом, необходимым для реализации ГЧП), а также корректировки, связанные с мерами государственной финансовой поддержки (например, займы, предоставляемые государственным предприятием, субсидирование процентных ставкой, налоговые льготы), которые представляют собой фактические затраты для бюджета.

Рисунок 3 – Платежи по проекту ГЧП

Итого работы — сопоставление полученных результатов. С учетом разброса платежей во времени сравнение осуществляется на основании чистой приведенной стоимости каждой альтернативы с применением ставки дисконтирования к прогнозируемым затратам соответствующего варианта.

Подходы к определению ставки дисконтирования:

1. 1. Использование безрисковой ставки государственного займа и для ГЧП, и для структуры затрат на PSC. Обоснованием является то, что решение о ГЧП или традиционных закупках — инвестиционное решение государства и его «стоимость денег» — параметр, используемым для выбора оптимального графика платежей.
2. Использование для каждого проекта определенной ставки, соответствующей степени проектного риска; это делается на том основании, что стоимость капитала или ставка дисконтирования специфичны для каждого проекта и зависят от рисков проекта. Обоснование заключается в том, что платежи по каждому конкретному проекту подвержены различным профилям риска.
3. Использование преференциальной ставки социального времени в качестве стандартной реальной ставки дисконтирования как для ГЧП, так и для PSC. Т. е. «цена», по которой общество готово отказаться от текущего потребления ради перспективного. Данный вариант предусматривает единую ставку дисконтирования для обоих вариантов как в первом случае, однако ее расчет не связан со ставкой государственных займов.

ГЧП обеспечивает более эффективное использование бюджетных средств (лучшее соотношение цены и качества), когда дисконтированные затраты по нему ниже, чем по PSC, как показано на рисунке.

Дополнительно рекомендуется провести анализ чувствительности. Допущения, которые должны быть изменены при анализе чувствительности, могут быть связаны с прогнозами затрат по PSC, ставкой дисконтирования, используемой при расчете NPV, и так далее.

Критика PSC

Использование PSC для анализа вариантов реализации проекта создает ряд вопросов:

1. соизмеримость затрат;

2. выбор ставки дисконтирования;

3.оценка необходимых корректировок, чтобы учесть перенос риска и другие различия между вариантами реализации проекта.

Количественная оценка в значительной степени основывается на недоказанных предположениях: оценка рисков и сметные расходы, стоимостные параметры корректировки, внесенные в PSC и ставку дисконтирования. Параметры PSC — оценочные значения со значительной степенью неточности. Поэтому должны дополняться анализом качественных характеристик и преимуществ вариантов реализации проекта

Что действительно из себя представляет ГЧП? Какими плюсами и минусами эта форма партнёрства обладает? Эксперты нашего издания в этом материале доступно рассказывают обо всех ключевых нюансах государственно-частного партнерства.

Что такое ГЧП?

Государственно-частное партнерство (ГЧП) – это форма сотрудничества государства и бизнеса, основанная на объединении ресурсов и распределении рисков в целях создания инфраструктуры или оказания услуг населению.

ГЧП — эффективный инструмент для создания и обновления инфраструктуры, отсутствие и неудовлетворительное состояние которой влияет на уровень жизни граждан и препятствует успешному экономическому развитию.

Многие сферы (транспорт, образование, здравоохранение, ЖКХ) в России активно развиваются благодаря ГЧП. Широкое внедрение ГЧП связано с необходимостью привлечения инвестиций в проекты, для реализации которых не всегда бывает достаточно бюджетных средств, а также с необходимостью привлекать к реализации инфраструктурных проектов частные компании, которые будут участвовать не только в стадии строительства, но и будут ответственными за весь жизненный цикл объекта инфраструктуры.

Когда появилось ГЧП в мире и как оно работает в других странах?

Впервые термин «ГЧП» упоминался в США в начале 20 века, однако его значение не совсем соответствует современному определению. Под ГЧП понималось прежде всего совместное государственное и частное финансирование образовательных программ. В середине 20 века сфера взаимодействия публичных и частных партнеров стала шире. Впоследствии институт ГЧП приобрел современный облик и позволил государствам реализовывать проекты по созданию и обновлению инфраструктуры.

Российский рынок концессий и ГЧП стал формироваться немного позднее, чем во многих других странах. Например, в Индии и Германии это происходило с начала 2000-х годов, а в Великобритании, Канаде и Австралии – еще в 1990-х.

Принято считать, что современное очертание ГЧП появилось в Великобритании в 1992 году – благодаря программе Private Finance Initiative (PFI, дословно – «инициатива по частному финансированию»). Основной задачей было снизить издержки бюджета. Позже на первом плане оказался другой принцип – эффективность. За несколько лет до появления программы PFI похожую концепцию опробовали австралийцы. Именно эти государства – Великобритания и Австралия – к настоящему времени используют ГЧП наиболее активно.

Франция также активно реализует проекты ГЧП для создания и обновления инфраструктуры. Например, всем известная Эйфелева башня тоже связана с ГЧП. В 2005 году компания SETE (la Société d’Exploitation de la Tour Eiffel) заключила контракт с мэрией Парижа для изменения внешнего вида Эйфелевой башни и ее обслуживания. Прибыль по этому проекту за первые четыре года реализации значительно увеличилась и составила €65,7 млн.

В целом наличие или отсутствие проектов ГЧП в той или иной стране зависит от двух основных факторов. Первый – заинтересованность государства в развитии этого инструмента, второй – экономическая ситуация. Если наблюдается профицит бюджета, строить и развивать инфраструктуру зачастую можно и за бюджетные деньги без участия инвесторов. Однако профицит бюджета – скорее исключение из общего правила.

В мире есть разные модели ГЧП и особенности их использования в тех или иных государствах. Например, в Австралии доминируют региональные проекты: у каждого штата собственная политика. Самая распространенная схема – это модель Design, Build, Finance and Operate (DBFO, дословно – «проектирование, строительство, финансирование и эксплуатация»). Российское законодательство о концессиях и ГЧП предусматривает реализацию проектов на основании модели BTO (Build — Transfer — Operate), либо BOT (Build — Operate — Transfer), либо BOO (Build — Own — Operate), когда на основании соглашения о ГЧП собственность остается у частного партнера. Модель BTO и BOT предполагает строительство и эксплуатацию объекта инвестором с передачей его в собственность государству (в случае концессий собственность передается сразу после создания объекта, в случае соглашений о ГЧП — обычно по окончании соглашения).

Становление ГЧП в России имеет свои отличительные черты в силу определенных исторических и социально-экономических предпосылок.

Открытие железной дороги между Петербургом и Царским Селом, июль 1837

Отголоски этого механизма появились в отечественном государственном управлении еще в конце 19 века. Один из первых крупных концессионных проектов по строительству железнодорожной ветки из Петербурга в Царское Село был запущен при Николае I: государство в целях реализации проекта обеспечило инвестора земельным участком и соответствующими гарантиями. Похожим образом функционируют проекты ГЧП и сегодня: по действующему законодательству публичный партнер принимает на себя обязательства по предоставлению земельного участка и определенных гарантий для частного партнера.

Существует позиция о том, что в качестве отправной точки развития ГЧП в современной России можно считать 2004 год, когда утвердили и сформировали Совет по конкурентоспособности при Председателе Правительства РФ. К числу задач данного органа относилось налаживание сотрудничества органов власти и бизнес-сообщества. Аналогичные консультативные органы стали формироваться в министерствах и ведомствах, в том числе в субъектах РФ. Уже впоследствии подготовили законодательную базу для основных моделей проектного сотрудничества государства и бизнеса (закон № 115-ФЗ о концессионных соглашениях и закон № 224-ФЗ о ГЧП). В настоящее время наиболее распространенной формой ГЧП, основанной на принципах взаимного распределения рисков, софинансирования капитальных и операционных затрат со стороны инвестора, а также повышения качества оказываемых услуг является именно концессия. По данным Минэкономразвития РФ, в период с 2005 по 2020 год в России заключено более 3 000 концессионных соглашений.

Плюсы и минусы

Основной плюс ГЧП состоит в том, что результаты сотрудничества государства и бизнеса может увидеть и ощутить на себе каждый. Мы ежедневно пользуемся услугами в сфере транспорта, здравоохранения, образования и других областях. Качество инфраструктуры так или иначе влияет на нашу жизнь, поэтому постоянное обновление старых и создание новых объектов – залог успешного развития страны. Специфика ГЧП позволяет государству получить готовый объект в собственность при минимальных затратах. При этом благодаря инструментам ГЧП возможно пользоваться компетенцией и опытом частной стороны. К тому же проект ГЧП предполагает эксплуатацию инвестором инфраструктурного объекта и оказание им соответствующих услуг населению с применением современных методов и технологий, что зачастую менее эффективно в случае выполнения этих задач самим государством.

При нехватке бюджетных средств государство получает готовый для использования объект в кратчайшие сроки. Более того, отсутствует необходимость в проведении отдельных тендерных процедур для каждого этапа проекта: проектирования, строительства, эксплуатации. Вместо этого отбор частного партнёра или концессионера производится один раз на весь срок проекта.

Минусов у ГЧП практически нет, можно отметить лишь один нюанс: инфраструктура – это территория преимущественно больших и длинных денег. В связи с этим подготовка и согласование проектов ГЧП может длиться не один год. Некоторые инфраструктурные проекты находятся на согласовании государственных органов годами и из-за этого в ходе подготовки могут изменить свою юридическую конструкцию (например, с проекта ГЧП на госзаказ).

Таким образом, вектор развития ГЧП зависит от нескольких составляющих: наличия качественных институциональных механизмов, сильных стратегических инвесторов-предпринимателей и потенциала государственного сектора. По мнению большинства участников рынка, тормозит развитие ГЧП в России не отсутствие потенциальных инвесторов и даже не отсутствие совершенного законодательства. Главная причина застоя отрасли – консерватизм некоторых чиновников.

Критика ГЧП

ГЧП периодически подвергается критике со стороны ФАС. Антимонопольные органы пытаются признать «скрытыми» госзакупками некоторые концессионные соглашения по необоснованным причинам. Об этом мы уже рассказывали ранее.

Также к инструментам ГЧП скептически относятся отдельные представители государственных органов в регионах. Они не видят существенной разницы между реализацией проекта по механизму ГЧП и посредством госзаказа. Некоторые чиновники для создания инфраструктурных объектов выбирают второй путь, поэтому в субъектах до сих пор присутствует нехватка современных больниц, школ, дорог, аэропортов и др.

Самые яркие примеры ГЧП в России

ГЧП в России является достаточно молодым институтом, но за время его существования инфраструктурный рынок стал свидетелем ряда крупных и значимых в масштабах всей страны проектов. Они оказали влияние на развитие отечественной инфраструктуры и потребовали применения новых подходов к структурированию и финансированию сделок. Самые капиталоемкие и во многом определяющие вектор развития ГЧП – транспортные проекты (преимущественно авто- и железнодорожные).

Крупнейшее на сегодня концессионное соглашение заключено в 2018 году по строительству железнодорожной линии Элегест – Кызыл – Курагино на 192,4 млрд руб. Второе место по стоимости проекта занимает строительство автодорожного обхода Тольятти с мостом через Волгу за 120,8 млрд руб. Замыкает тройку крупнейших другой железнодорожный проект – по созданию линии Обская – Салехард – Надым Северного широтного хода стоимостью 113 млрд руб.

Автодорожный обход Тольятти с мостом через Волгу

Указанные концессии и еще несколько из числа самых масштабных запущены в порядке частной инициативы по предложению инвестора, в то время как в других странах инициатива запуска таких проектов чаще исходит от публичной стороны.

Проекты в транспортной сфере доминируют не только в российской практике. Например, среди крупнейших сделок США также преобладают проекты по строительству и реконструкции дорог. Это происходит в силу капиталоемкости и особой значимости транспортных проектов для развития инфраструктуры страны в целом. Будучи не столь распространенными, как, например, проекты ГЧП в коммунальной сфере, они во многом формируют облик отечественного рынка.

Перспективные направления в сфере ГЧП

Одним из перспективных направлений в сфере ГЧП является область информационных технологий. Пока в России в сфере ИТ реализуется единственный проект на основании соглашения о ГЧП. Он связан с созданием системы цифровой маркировки товаров.

Запуск «цифровых» концессий и соглашений о ГЧП – одно из будущих направлений развития инфраструктурного рынка. Сейчас в этой сфере запланированы как минимум две крупные инициативы: по созданию федеральной автоматизированной системы весогабаритного контроля (АСВГК, ориентировочная стоимость проекта – 63 млрд руб.) и системы мониторинга санкционных грузов.

Также особый интерес вызывают проекты, связанные с внедрением искусственного интеллекта в систему здравоохранения. Их реализация позволит вывести медицину в России на новый уровень.

К сожалению, текущее снижение экономической активности из‑за пандемии и падения цен на нефть приведет к сокращению количества и объема запускаемых инфраструктурных проектов в среднесрочной перспективе. Но это не повод способствовать стагнации отрасли. Наоборот, партнерство государства и бизнеса сейчас – та самая «вакцина», которая сможет помочь экономике восстановиться и выйти на качественно иной уровень. Бизнес будет активно способствовать выходу страны из кризиса, поэтому должны быть созданы условия для успешного развития сферы ГЧП. Она нуждается в постоянном обновлении и в совершенствовании нормативной базы. Открытость, гибкость и еще раз гибкость в отношениях сторон ГЧП – главный принцип законотворческой деятельности. Законодательство должно открывать для обеих сторон (государства и бизнеса) возможность достичь условий, которые были бы им максимально выгодны. Тогда можно говорить о ГЧП и его положительных результатах.

Партнёрство государства и бизнеса сейчас – это в первую очередь колоссальная экономия ресурсов (времени и бюджета) для публичной стороны. ГЧП для инвестора – гарантия того, что вложенные деньги окупятся, пусть и в долгосрочной перспективе.

Библиографическое описание:

Трегубова, Д. Д. Управление источниками финансирования приоритетных проектов в интересах государственного и частного инвестора / Д. Д. Трегубова. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2017. — № 17 (151). — С. 386-389. — URL: https://moluch.ru/archive/151/42690/ (дата обращения: 22.03.2023).

В статье представлены результаты исследования методологического обеспечения моделирования и оценки результативности структуры финансирования проектов ГЧП.

На основании анализа зарубежной и отечественной практики предложены основные рекомендации по совершенствованию существующего методологического обеспечения процесса определения оптимальной структуры финансирования проекта. По итогам исследования сделаны выводы о необходимости сближения показателей эффективности проекта и показателей эффективности реализации целевых программ бюджетов. Кроме того, предложен дополнительный критерий определения структуры источников финансирования на основе сравнительной оценки двух альтернативных моделей финансирования проекта, учитывающих участие публичного партнера.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, государственный компаратор, модель финансирования, оценка эффективности проекта, бюджетная эффективность, управление источниками финансирования

В настоящее время в Российской Федерации механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП) при реализации проектного финансирования приобретают особую значимость в виду ограниченности бюджетных средств. Последние могут быть использованы для финансирования экономически значимых инвестиционных проектов регионального значения в качестве источника обеспечения роста инвестиций в регионах. Однако в то время, как в развитых государствах механизмы ГЧП активно используются наряду с традиционными инструментами проектного финансирования практически во всех отраслях и сферах экономики, в Российской Федерации указанный механизм партнерства государства и бизнеса применяется только при реализации ограниченного перечня инвестиционных проектов. Невозможность активизации ГЧП в полной мере на региональном и федеральном уровнях связана не только с организационно-правовыми вопросами, но и с финансовыми аспектами реализации проектов. Например, в Российской Федерации сложившаяся практика формирования структуры источников финансирования проектов ГЧП, в отличие иностранной, характеризуется высокой зависимостью успешной реализации проекта от бюджетного финансирования. В этой связи, особую актуальность приобретают проблемы управления источниками финансирования приоритетных проектов в интересах государственного и частного инвестора, а также разработка мер по повышению эффективности бюджетного финансирования в рамках реализации проектов ГЧП. Соответственно, остро встает вопрос о методологическом обеспечении процесса формирования структуры финансирования проектов ГЧП.

Для решения поставленной задачи требуется сравнительная оценка существующих в мировой и отечественной практике подходов к определению оптимальной модели финансирования проектов ГЧП с точки зрения выбранной стратегии инвестирования и заданных критериев эффективности проекта.

Проведенный анализ зарубежных научных исследований в области моделирования структуры источников финансирования проектов ГЧП позволил выделить следующие особенности существующих в этой области подходов. Во-первых, процесс определения оптимальной структуры источников финансирования инвестиций, также как и в России, построен на основании оценки показателей эффективности реализации проекта. Однако, при этом основным критерием формирования структуры финансирования является распределение рисков между партнерами [1]. Во-вторых, иностранные специалисты уделяют наибольшее внимание максимизации эффективности участия частного партнера в виду относительно малой доли бюджетного финансирования в структуре капитала проектов, что делает в большинстве случаев нецелесообразным применение предлагаемых моделей в российских условиях [2]. В-третьих, в проанализированных работах при определении оптимальной доли участия в капитале публичного партнера в качестве основного показателя бюджетной эффективности используется не чистый дисконтированный доход, а государственный компаратор (public sector comparator или PSC) [3].

В этой связи, в рамках совершенствования существующего методологического обеспечения процесса определения оптимальной структуры финансирования проекта с учетом иностранного опыта необходима реализация следующих мер:

− активизация использования интегральной оценки эффективности проектов ГЧП;

− установление зависимости между показателями социальной эффективности проекта и показателями эффективности соответствующих программ, включенных в бюджеты разных уровней;

− использование механизмов анализа чувствительности для установления максимальных порогов участия публичного партнера в проекте;

− дополнение инструментов оценки бюджетной эффективности государственным компаратором PSC.

Наибольшее значение из перечисленных мер имеет активизация использования интегрального показателя оценки эффективности финансирования проекта. Данный показатель формируется на основе комплексного учета результатов социальной, коммерческой и бюджетной эффективности проекта с учетом корректирующих коэффициентов в зависимости от степени значимости того или иного показателя для конкретного проекта. Значимость данного метода обусловлена тем, что партнеры в зависимости от конечных целей реализации проекта, формы соглашения и модели его финансирования могут выбирать в качестве приоритетного показателя разные виды эффективности проекта. В таблице 1 приведены ключевые виды эффективности проектов в зависимости от формы их реализации и модели финансирования.

Таблица 1

Выбор приоритетного вида эффективности проекта ГЧП взависимости от модели его финансирования иформы реализации

Таким образом, при формировании интегральной оценки эффективности проекта наибольший вес в итоговом показателе будут иметь те виды его эффективности, которые соответствуют заданной модели и форме реализации проекта ГЧП с учетом интересов участвующих сторон. Следовательно, использование интегральных оценок позволит учитывать при анализе эффективности проекта не только общую структуру источников его финансирования, но и специфические условия соглашения о реализации проекта ГЧП.

Установление зависимости между показателями социальной эффективности проекта и показателями эффективности реализации целевых программ бюджетов различных уровней необходимо для создания единой системы оценки результативности бюджетного финансирования и социальной значимости проекта. Такой подход позволит не только повысить результативность программного метода в бюджетном процессе, но и определить место инвестиционного проекта в проводимой политике государства.

Отдельно стоит отметить необходимость использования анализа государственного компаратора PSC (анализ затраты-выгоды для публичного партнера) в качестве критерия выбора бюджетной модели финансирования. В рамках анализа PSC рассчитывается два вида чистого дисконтированного дохода бюджета от реализации проекта для двух альтернативных моделей финансирования:

1) финансирование подразумевает применение финансового механизма ГЧП ()

2) финансирование проекта осуществляется преимущественно за счет бюджетных средств ().

В случае, когда (PSC<0), использование финансовых механизмов ГЧП является нецелесообразным, то есть проект может быть профинансирован преимущественно за счет бюджетных средств с минимальным участием частного партнера в формировании капитала.

Необходимость дополнения инструментов оценки бюджетной эффективности проектов ГЧП, реализуемыми в России, государственным компаратором обусловлена различиями в сроках коммерческой и бюджетной окупаемости проекта. Так, например, в большинстве инфраструктурных проектов срок окупаемости для публичного партнера превышает сроки соглашения о ГЧП. Необходимо учитывать, что проекты ГЧП создают положительные денежные потоки для бюджетов и за пределами срока их реализации. В этой связи применение PSC позволит более точно оценить целесообразность бюджетного финансирования проектов и оптимизировать объемы выделяемых бюджетных ассигнований.

Таким образом, реализация указанных мер в области методологического обеспечения моделирования и оценки результативности структуры финансирования проектов ГЧП будет способствовать:

− выбору оптимальной модели финансирования проектов ГЧП с учетом интересов всех его участников;

− повышению прозрачности оценки эффективности проектов для принятия управленческих решений инвесторами по его финансированию;

− повышению эффективности использования бюджетного финансирования в рамках ГЧП с точки зрения его конечной результативности;

− сокращению зависимости проектного финансирования от объемов бюджетных средств;

− формированию устойчивого к различным рискам финансового механизма реализации проекта ГЧП на весь период его реализации;

− повышению привлекательности проектов ГЧП для частных и публичных инвесторов.

Литература:

1. Hanaoka S., Palapus H. P. Reasonable concession period for build-operate-transfer road projects in the Philippines. Int. J. Proj. Manag. 2012.
2. Jasiukevičius L., Vasiliauskaitė A. Formation of optimal capital structure in private-public partnership // Economics and Management. 2012. № 17 (4).
3. Value for Money Analysis // European Investment Bank URL: http://www.eib.org/epec/g2g/i-project-identification/12/124/

В частности, в рамках данноговопроса Европейским Союзом разработаны специализированные стандарты оценкиэффективности государственно-частного партнерства — Value for Money (VfM) [102].В мировой практике существует несколько подходов к оценке критерия «ценакачество. Как правило, первоначально проект государственно-частного партнерстваоценивается качественно. А именно проверяется соблюдение всех условий ГЧП дляправильности отражения критерия «цена-качество», например, что выбрана оптимальнаямодель проекта и создана конкурентная среда [110].Критерий «цена-качество» может использоваться во многих вопросах по реализацииопределенного проекта государственно-частного партнерства. Например, он можетприменяться для сравнения различных моделей ГЧП: «проектирование-строительство»(design-built, DB) со схемами «проектирование-строительство-управление» (design-builtoperate,DBO)и«проектирование-строительство-управление-обслуживание-финансирование» (design-built-operate-maintain-finance, DBOMF).

На практике данный подходотличается сложностью и высокой стоимостью, в связи с чем, как правило, используетсядвухшаговая процедура. Сначала в ходе проведения структурирования проекта выбираетсялучшая схема государственно-частного партнерства, а затем, данный выбранный методсравнивается с бюджетным финансированием [110].Использование государственно-частного партнерства с вариантом реализации проектапосредством бюджетного финансирования может сравниваться разными способами. Наиболеераспространенным является сравнение затрат, а именно сравнение скорректированных на рискзатрат государства при обычных бюджетных закупках с ожидаемыми затратами государствапри выборе проекта ГЧП или с реальными предложениями участников тендера на выполнениепроекта.

Альтернативой является сравнение двух вариантов на основании экономическогоанализа «затраты-выгоды», что означает количественно взвесить ожидаемые преимуществапроекта ГЧП над обычным бюджетным финансированием с учетом дополнительных затрат.Важным этапом при оценке критерия «затраты-выгоды» является оценка рисковпревышения сроков реализации проекта, а также превышения расходов бюджетов,характерных для проектов с бюджетным финансированием.68Несмотря на то, что количественные подходы к оценке «цена-качество» являютсяобязательными во многих странах, расчет данного показателя является сложным на практике,и, на наш взгляд, не всегда может быть необходимым и оправдывать затраты на егопроведение.

При отсутствии возможности государственного участия в проекте (например, управительства нет достаточных бюджетных средств для выполнения проекта) или уже естьаналогичные примеры из практики, которые свидетельствуют, что частное финансирование(например, платных дорог) работает лучше, чем государственное, детальное сравнениенеобязательно.Государственный сектор может использовать вместо количественного анализа или вдополнение к нему качественный подход для проверки, что государственно-частноепартнерство вероятно достигает критерия «цена-качество».

Как правило, данная процедуравключает в себя проверку выполнения следующих условий:проект структурирован правильно, чтобы сделать возможным наилучшееиспользование механизмов ГЧП;формируется конкурентоспособная среда для проведения конкурса (тендера)для реализации проекта ГЧП.Наиболее широко применяемый количественный инструмент для оценки «ценакачество» происходит из метода, первоначально используемого в практике ГЧП Англии (PFI)в начале 90-х годов [144], в котором осуществляется сравнение фискальных затрат приосуществлении проекта государственно-частного партнерства с бюджетными расходами пригосударственном финансировании.Основным инструментом странами с развитым механизмом ГЧП для расчетафискальных затрат при оценке «цена-качество» уделяется построению «публичногокомпаратора» (PSC): расчет затрат государства при реализации проекта с использованиемтолько бюджетного финансирования.

Оценка PSC является достаточно сложной процедуройиз-за необходимости учета определенных поправок для обеспечения справедливогосравнения.Публичный компаратор может использоваться на двух этапах принятия решениягосударственным органом:1. Перед объявлением о конкурсе: PSC может быть сравнен с «базовым сценарием»проекта государственно-частного партнерства, то есть является аналогом «Рыночногокомпаратора» — модели ожидаемых затрат проекта при условии ГЧП. Это может помочьопределить, может ли правительство ожидать, что проект ГЧП достигнет критерия «цена-69качество» до продолжения более детального анализа (данный метод используется вВеликобритании).2. Во процессе проведения конкурса: PSC может быть также сопоставлен с реальнопоступившими заявками на выполнение проекта государственно-частного партнерства(данный метод используется в Австралии).Несмотря на очевидную логику данной концепции, в странах, где публичныйкомпаратор часто использовался (Великобритания, Австралия), существует много критикиотносительно полезности использования данного критерия.Проанализировав критику в адрес PSC, можно отметить неизбежную неточностьоценок для долгосрочных проектов, недостаток согласованности в методологии и отсюдавозможность манипулировать для достижения желаемого решения.При расчете PSC, как правило, отправной точкой является «лучшая» оценкакапитальных вложений, а также затрат на эксплуатацию и обслуживание во время всей жизнипроекта при реализации проекта в рамках бюджета (затрат жизненного цикла).Затраты жизненного цикла содержат все затраты (включая расходы на риски)ожидаемые на протяжении всей жизни проекта.

Это означает, что они включают не толькостроительные или капитальные расходы проекта (известные как «Капитальные вложения»),но и расходы, связанные с эксплуатацией и обслуживанием проекта (известные как«CAPEX»), а также затраты на разработку проекта.Любой новый проект характеризуется не только крупномасштабными капитальнымизатратами, но и различными другими расходами на протяжении всего срока своегосуществования. Поддержание объекта в течение всего этого времени требует значительныхрасходов, которые будут понесены в рамках договора о государственно-частном партнерстве.Эти и другие расходы довольно трудно оценить количественно.Финансовая модель должна включать оценки всех издержек жизненного цикла, в томчисле затрат на финансирование.Далее представлен список возможных затрат, включенных в список анализа затратжизненного цикла.70Таблица 2.8.

Затраты жизненного цикла проекта государственно-частного партнерстваВид затратКапитальные расходы (CAPEX)Операционные расходыОписаниеЗатраты на разработку проекта, включаяпланирование, экологические документы,проектирование и закупки, затраты наприобретение и затраты на строительство.Эти затраты, понесенные в течение первыхнескольких лет срока концессии (или срокадействия договора).Текущие затраты проекта (например, уборкаснега).Эксплуатационные затраты и расходы на Расходы, связанные с поддержаниемтекущий ремонтработоспособности проекта.Расходы на реконструкциюДанные расходы включены в CAPEX.Примером являются такие затраты, какзамена дорожного покрытия.Управленческие расходыВданнуюкатегориювходятадминистративные расходы, расходы нааренду офиса, зарплату сотрудникам и т.д.Финансовые расходыЗатраты, связанные с процентной ставкой покредиту, банковские комиссии и т.д.Источник: Составлено авторомПубличный компаратор дает возможность наряду с качественным анализом,определять затраты (включая условные обязательства) и выгоды, связанные с участиемчастного сектора.

Для справедливости сравнения PSC и ГЧП, в данной экспертизе необходимоприменить две корректировки [110]:Корректировка на риск: передача части рисков проекта от государства кчастному сектору является одним из существенных отличий между бюджетнымфинансированием и государственно-частным партнерством. В ожидаемой доходностичастного инвестора должны быть учтены эти переданные риски. Из чего также следует, что врасчет PSC также необходимо включать эти риски для «справедливого» сравнения.Корректировка на «конкурентную нейтральность»: публичный проект илиорганизация могут иметь преимущества или недостатки по сравнению с частной компанией,которая создает затраты или прибыль для правительства, которые обычно не принимаются врасчет при рассмотрении издержек при реализации проекта в рамках бюджетногофинансирования.

Например, налоговые обязательства между этими двумя методами могутразличаться, и эти различия должны быть скорректированы при расчете PSC.Порядок совершения платежей также различается. В проектах государственночастного партнерства обычно платежи распределены во времени, в то время как при71осуществлении государственных закупок строительные расходы должны осуществляться вформе аванса. Для получения единой цены проекта денежные потоки поступлений обычнопредставляются в виде NPV, что требует определения ставок дисконтирования для расчетабудущих выплат как для модели ГЧП, так и для PSC.В мировой практике для расчета публичного компаратора используются различныеметоды.

Так, детализированное руководство по PSC в Великобритании сопровождаетсяразработанными в Microsoft Excel шаблонными файлами для проведения количественногоанализа критерия «цена-качество». А методический материал по государственно-частномупартнерству в Южной Африке включает детальное описание вычисления и примененияпубличного компаратора при оценке целесообразности проекта.Несмотря на популярность использования PSC в международной практике,устоявшейся методологии не существует.

Например, остро стоит вопрос о выборе подходящейставки дисконтирования при расчете текущей стоимости (present value), и как должнарассчитываться цена за риск.Расчет стоимости проекта при использовании публичного компаратора разделен нанесколько этапов расчета NPV:«Первоначальный PSC» (Raw PSC) – стоимость всех доходов, капитальных иоперационных затрат и при осуществлении проекта органом государственной власти.«Конкурентнаяконкурентныхпреимуществнейтральность»государства(Competitiveпередчастнымиneutrality)–стоимостькомпаниямиблагодарягосударственной собственности.