Национальный банк швейцарии финансовые компании швейцарии

Президент Швейцарии Ален Берсе: UBS купил Credit Suisse за $3,24 млрд

UBS поглотил испытывающий проблемы Credit Suisse, оба получат от Нацбанка Швейцарии гарантию ликвидности в размере $108 млрд в дополнение к кредиту в размере $54 млрд. UBS предложил за Credit Suisse $3,24 млрд

Произошло слияние двух крупнейших и старейших швейцарских банков UBS и Credit Suisse: первый приобрел последний, сообщает Tagblatt со ссылкой на пресс-конференцию президента страны Алена Берсе.

«Федеральный совет приветствует приобретение UBS Credit Suisse. Приобретение имеет большое значение не только для Швейцарии, но и для международного финансового центра с точки зрения восстановления доверия», — сказал Берсе.

Он отметил, что у Credit Suisse (CS) была хорошая капитализация, однако «клиенты и инвесторы потеряли доверие» к банку. В итоге власти решили предоставить обоим банкам гарантию ликвидности в размере 100 млрд швейцарских франков ($108 млрд) в дополнение к кредиту в размере 50 млрд франков ($54 млрд).

В заявлении UBS сказано, что сделка состоялась на условиях 0,76 швейцарских франка за акцию CS, то есть общая сумма составила 3 млрд франков ($3,24 млрд).

UBS и Credit Suisse являются в Швейцарии системно значимыми банками. Оба имеют более чем 150-летнюю историю: UBS был основан в 1862 году, Credit Suisse — в 1856-м.

Министр финансов Карин Келлер-Зуттер сообщила, что правительство страны создало нужную правовую основу для предоставления помощи CS, предоставив Национальному банку страны (SNB) дополнительные гарантии по умолчанию по ссудам с ликвидностью.

Кроме того, власти выделили UBS $9 млрд швейцарских франков (около $10 млрд), чтобы покрыть потенциальные убытки, которые понесет банк в рамках сделки.

«Дефолт системно значимого банка имел бы непредсказуемые последствия как в Швейцарии, так и за рубежом. Именно здесь Швейцария должна была взять на себя ответственность, выходящую за рамки ее границ», — подчеркнула Келлер-Зуттер.

15 марта у Credit Suisse произошло крупнейшее за историю банка падение акций: котировки рухнули на 30,8%, до 1,55 швейцарского франка, по итогу торгов падение составило 24,2%, до 1,7 швейцарского франка. После этого банк обратился к SNB с просьбой выделить ему кредит в размере 50 млрд швейцарских франков ($54 млрд).

17 марта The Financial Times (FT) со ссылкой на источники сообщила, что UBS и CS на выходных начнут переговоры о слиянии. Их организовали SNB и финансовый госрегулятор Finma.

По данным газеты, изначально покупатель предлагал за проблемный банк $1 млрд (0,25 швейцарского франка за акцию, при том что акции Credit Suisse на торгах в пятницу стоили 1,86 швейцарского франка). Затем собеседники издания сообщили, что UBS увеличил предложение до $2 млрд. Рыночная стоимость Credit Suisse на 17 марта составляла $8 млрд. Предложенная покупателем сумма, уточняла FT, не включала дополнительные средства от Нацбанка.

Bloomberg писал, что в случае провала сделки с UBS власти Швейцарии рассматривали возможность полностью или частично национализировать CS.

Глава Credit Suisse Аксель Леманн заявил, что на ситуацию с банком повлияло и то, что ранее в марте обанкротился американский Silicon Valley Bank, и потеря доверия стала слишком большой. Также обанкротились еще два банка из США — Signature Bank и Silvergate Bank.

Швейцария — страна во многих отношениях уникальная. Уникален и её центробанк — Национальный банк Швейцарии (НБШ).

Принципиальной особенностью центробанка Швейцарии является то, что он имеет статус акционерного общества. В мире есть, конечно, центробанки в форме акционерных обществ. Например, Федеральная резервная система США (американский центробанк), акционерами которой являются несколько тысяч американских банков, но это акционерное общество закрытого типа. А НБШ — акционерное общество открытого типа. Это означает, что часть из 100 тысяч акций, эмитированных центробанком Швейцарии, обращается на свободном рынке. При сильном желании любой инвестор может приобрести «кусочек» НБШ и стать совладельцем центробанка.

Центральное правительство Швейцарии вообще не участвует в капитале НБШ. Основная часть акций (около 45%) принадлежит кантонам Швейцарии. Еще 15% — кантональным банкам. Оставшимися 40% капитала владеют частные компании и отдельные физические лица (всего около 2200 акционеров). Среди частных владельцев определилась группа 30 ведущих акционеров, располагающих 25% голосов.

В НБШ действует правило, согласно которому на выплату дивидендов не может направляться прибыль, превышающая 6% величины уставного капитала. Из года в год группа частных акционеров добивается отмены этого правила. Доходность акций для частных инвесторов в последние годы не поднималась выше 1%. Они настаивают на том, чтобы она была не менее 6-7% годовых.

Самым крупным частным инвестором является бизнесмен и профессор экономики Тео Зигерт (Theo Siegert). При этом он гражданин не Швейцарии, а Германии. Его доля в акционерном капитале по итогам 2016 года составила 6,72%. Для сравнения: такие крупные административные единицы Швейцарии, как кантон Берна имеет 6,63% акций, а кантон Цюриха — 5,20%.

Конечно, в свободном обращении находится небольшая часть акций. В среднем ежедневно на рынке торгуются от 50 до 100 акций НБШ, т. е. не более 0,1% всех акций. Столь дозированные выбросы акций НБШ на рынок страхуют центробанк от резких изменений структуры капитала. Уже многие годы сохраняется статус-кво долей основных акционеров в капитале центробанка, изменения измеряются десятыми долями процента.

Вообще, в мире есть ещё несколько центробанков со статусом акционерного общества, у которых некоторая часть акций обращается на фондовом рынке. Это центробанки Японии, Греции, Бельгии, Италии и ЮАР. Однако там некоторые из акций не дают права голоса, в других случаях бумаги имеют символическую доходность и потому не интересны инвесторам. В любом случае ни в одном из названных центробанков нет такой консолидации акций в узкой группе частных инвесторов как в Национальном банке Швейцарии.

НБШ — один из тех центробанков, которые в период финансового кризиса и после него встали на путь резкого наращивания своих активов. Швейцарский центробанк включил печатный станок для того, чтобы не допустить чрезмерного роста валютного курса швейцарского франка. А это, по заявлениям властей, необходимо, чтобы поддержать отечественного товаропроизводителя. Дополнительно к этому НБШ ввёл отрицательную ставку по депозитам (что также отличает его от большинства центробанков).

Продукция печатного станка НБШ направляется на приобретение различных активов, номинированных в иностранной валюте. В итоге гигантские ежегодные приросты международных резервов, которые в активах швейцарского центробанка занимают существенно более 90% и продолжают увеличиваться.

Даже у Центрального банка Российской Федерации, который справедливо критикуют за чрезмерно большую долю международных резервов в активах, она, согласно последнему годовому отчёту ЦБ России, в 2017 году составила лишь 62%. Вот как выглядели официальные международные (золотовалютные) резервы Швейцарии в отдельные годы (млрд. долл., на конец года): 2005 г. — 57,6; 2010 г. — 270,5; 2015 г. — 678,9.

Теперь по величине официальных международных резервов Швейцария находится на третьем месте в мире (822 млрд. долл.) после Китая и Японии. Для сравнения: данные по резервам некоторых европейских стран (млрд. долл., на конец марта 2018 года): Германия — 204; Франция — 164; Великобритания — 191.

Ещё более шокирующей особенностью центробанка Швейцарии является особый состав его активов. На протяжении всей истории существования центральных банков считалось, что они вкладываются только в самые надёжные, безрисковые активы. Если это кредиты банкам, то под надёжное обеспечение. Если это ценные бумаги, то только казначейские облигации, векселя и ноты, причём имеющие максимальные рейтинговые оценки.

Центральный банк — «кредитор последней инстанции», поэтому он должен быть надёжным и устойчивым, как скала. А чтобы не было искушений гнаться за прибылью (где погоня за прибылью, там и риск), в конституциях и законах многих стран указывается, что получение прибыли не является целью центробанка. Вместе с тем центробанк традиционно воспринимается как институт, который не зависит от государственного бюджета и кормит сам себя. За редкими исключениями любой центробанк до последнего времени завершал очередной год с положительным финансовым результатом, т. е. с прибылью.

Так было до последнего мирового финансового кризиса 2007-2009 гг. В текущем десятилетии доходность многих финансовых инструментов и активов стала падать до нуля и даже уходить в минус. Традиционные подходы к формированию активов центробанков в новых условиях стали грозить возникновением убытков.

Реакцией некоторых центробанков стало инвестирование в новые финансовые инструменты — более доходные, но и более рисковые. В качестве яркого примера такой новой политики называют Банк Японии. Он значительную часть своих активов стал формировать за счёт покупки акций японских компаний, обращающихся на фондовом рынке страны. С недавнего времени покупку корпоративных облигаций стал осуществлять Европейский центральный банк (ЕЦБ).

Однако дальше всех пошёл центробанк Швейцарии. Он, подобно Банку Японии, стал покупать акции, но если японский центробанк покупает долевые бумаги японских компаний, то швейцарский центробанк сделал упор на приобретение бумаг иностранных корпораций. При этом НБШ выбирает акции компаний с высокой и очень высокой доходностью и с рисками выше среднего.

Финансовые аналитики за глаза стали называть Национальный банк Швейцарии хеджевым фондом (hedge fund — частный институт, работающий на финансовом рынке с высокодоходными и одновременно высоко-рисковыми инструментами). Если в сентябре 2014 года в портфеле НБШ на акции американских эмитентов приходилось 26,1 млрд. долл., то через три года (в сентябре 2017 г.) этот портфель уже оценивался в 87,8 млрд. долл. Рост в 3,4 раза! А всего на акции приходится около 20% международных резервов швейцарского центробанка (американские бумаги составляют как минимум половину).

НБШ является владельцем крупных пакетов акций следующих американских компаний: Apple (на конец третьего квартала 2017 года почти 3 млрд. долл.),Alphabet (2,2 млрд. долл.), Microsoft (более 2 млрд. долл.), Facebook (более 1,5 млрд. долл.). В портфеле имелись также крупные пакеты акций таких американских компаний, как Amazon, Exxon Mobil, Johnson&Johnson, AT&T, General Electric, Pepsico, Coca Cola, Procter & Gamble, Chevron и т. д. В некоторых из этих американских компаний НБШ стал заметным акционером, иногда конкурируя с такими гигантами, как глобальные инвестиционные фонды Blackrock и Vanguard.

На примере Apple хорошо видно, как НБШ усиливает свои позиции в акционерном капитале ведущих американских корпораций. В четвёртом квартале 2014 года количество акций Apple в портфеле НБШ было равно 5,6 млн. штук. В четвёртом квартале 2016 года их число возросло до 15,0 млн. По итогам второго квартала прошлого года их было уже 19,2 млн. При этом акции Apple обращаются на фондовой бирже Nasdaq, любимой площадке хеджевых фондов и других азартных игроков, где торгуются преимущественно бумаги высокотехнологичных компаний, многие из которых являют собой пузыри в силу искусственно завышенных цен на эмитированные бумаги.

По данным НБШ, за период 2005-2016 гг. (двенадцать лет) средняя доходность его портфеля облигаций была равна 0,7%; портфеля акций — 2,8%. В конце периода разрыв увеличился: в 2016 году облигации обеспечили доходность в 1,5%, а акции — 9,2%.

В мире центробанков Национальный банк Швейцарии — первопроходец. Из консервативного инвестора он превратился в азартного игрока. В начале 2018 года были обнародованы финансовые результаты деятельности НБШ за 2017 год.

Банк заявил, что им получена прибыль в 54 млрд. швейцарских франков (55,2 млрд. долл.), и сообщил, что прибыль в размере 49 млрд. швейцарских франков была получена за счёт иностранных активов, в том числе акций. Такой прибыли могут позавидовать гиганты мирового бизнеса (например, у американского банковского гиганта JP Morgan прибыль составила 24 млрд. долл., у Wells Fargo – немногим более 20 млрд. долл.).

Ряд центробанков, ожидающих появления убытков, заявляют, что внимательно изучают опыт НБШ. Не сегодня-завтра покупка акций центробанками может стать нормой. Правда, желание пойти по пути швейцарского центробанка несколько остыло после сообщения в конце апреля о том, что за первый квартал 2018 года Национальный банк Швейцарии потерпел убытки в 6,8 миллиарда франков. Примерно половина убытков была обусловлена снижением рыночной цены акций. Конечно, это всего лишь конъюнктурное колебание, но если начнётся вторая волна мирового финансового кризиса, хеджевый фонд под названием «Национальный банк Швейцарии» рискует лопнуть, как мыльный пузырь. Интересно, что тогда будет со Швейцарией, которую принято считать эталоном благополучия?

Отрицательные ставки в Швейцарии

Чтобы ограничить привлекательность страны для спекулятивных инвесторов (прежде всего, из еврозоны), Национальный банк Швейцарии принял решение о введении отрицательных процентных ставок. О снижении ключевой ставки ШНБ до -0,25% было объявлено в декабре 2014 г.

В результате, по некоторым депозитам в швейцарских коммерческих банках сегодня действительно начисляется отрицательная доходность. Казалось бы это совершенно не выгодно для вкладчиков, однако банки Конфедерации обладают высокой степенью надежности.

Даже при столь мизерном проценте, оставляя свои средства в резервах, клиент совершенно не беспокоится за их сохранность и своевременность выплаты.

Также данная мера полезна для развития экономики государства. Видя понижение выгодности вложений, граждане направляют средства в развитие экономики, а не просто пережидают трудности «зоны евро». Всего за месяц Швейцария и ее отрицательные ставки выровняли национальную валюту с евро. Кроме того, основной признак новой экономической политики Конфедерации — это полный отказ от выплат процентов по депозитам менее 10 миллионов франков.

Резервы золота

Общий резерв золота Национального банка Конфедерации по состоянию на 2017 год составляет около 1040 тон. Около 70 процентов от этого запаса находится на территории Швейцарии. Остальное хранят Банк Англии и Банк Канады — 20 и 10 процентов, соответственно.

В отличие от Федерального банка Германии и ФРС США, баланс Национального банка Швейцарии учитывает колебания цены на золото. Соответственно, курс драгоценного металла напрямую влияет на распределение прибыли Банка. Так, в 2013 году из-за резкого падения цены на золото Нацбанк Швейцарии впервые в истории не произвёл выплату дивидендов своим акционерам, которыми являются Швейцарская Конфедерация и кантоны Швейцарии.

Резервы в иностранных валютах, акциях и гособлигациях

Прирост валютных резервов банка можно наблюдать из года в год. В 2012 и 2013 года сумма иностранной валюты превышала отметку 400 миллиардов франков, в 2014 году — 500 миллиардов франков, в 2015 году достигла практически показателя в 600 миллиардов франков. В 2016 году валютные резервы насчитывали около 692 миллиардов франков.

В попытке снизить финансовые риски, Национальный банк инвестирует свои денежные средства в разнообразные активы. Практически 70 процентов всех инвестиций составляют государственные займы, 20 процентов — акции. Оставшиеся 10 процентов приходятся на другие инструменты.

Центральный банк Швейцарии предпочитает придерживаться политики пассивного инвестирования. С 2005 года банк постепенно увеличивает долю капиталовложения в ценные бумаги — с 8 процентов до 20 процентов.

Главной проблемой Нацбанка Швейцарии является факт, что более 40 процентов валютного портфеля составляет евро. После отказа Банка от привязки курса швейцарского франка к евро национальная валюта начала дорожать, что привело к потере 4,4 процентам дохода.

Остальную часть валютного портфеля Национального банка Швейцарии (т.е. помимо евро) составляет американский доллар (свыше 30 процентов), японская иена (меньше 10 процентов), британский фунт (около 6-7 процентов), канадский доллар (1-2 процента) и другие

денежные единицы (менее 1 процента на каждую; всего — около 6 процентов).

ИНСТИТУТЫ ШВЕЙЦАРСКОГО ФИНАНСОВОГО РЫНКА <1>

П. НОБЕЛЬ

<1> См. фундаментальный труд по данной теме: Peter Nobel, Schweizerisches Finanzmarktrecht, 3. Aufl., Bern 2010; Петер Нобель. Швейцарское финансовое право и международные стандарты. М.: Волтерс Клувер, 2007.

I. Конституция и правовые основы

A. Правовые основы

1. Конституция Швейцарской Конфедерации

Разделы Конституции Швейцарской Конфедерации, посвященные экономике, устанавливают основные принципы экономической системы. Гарантируются право собственности (ст. 26 BV <2>) и свобода экономической деятельности (ст. 27), а также свобода объединений и союзов (ст. 23 и 28 BV). Кроме того, в Конституции устанавливается разделение властей (законодательная, исполнительная, судебная, ст. 144 BV). Опираясь на Конституцию, парламент принимает законы о деятельности на финансовом рынке. Однако в финансовой сфере принимаются главным образом базовые законы, которые конкретизируются в постановлениях, исходящих от исполнительной власти.
———————————
<2> См.: Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999, SR 101 (Конституция Швейцарской Конфедерации, сокращенно BV).

Стабильность экономической системы — фактор, сегодня имеющий большое и все возрастающее значение, — в решающей мере обеспечивается, в частности, налоговой политикой государства. В Конституции говорится: «Конфедерация обеспечивает устойчивое равновесие между своими расходами и доходами» (п. 1 ст. 126 BV).
Таким образом, деятельность министерства финансов играет важную роль. С одной стороны, министерство осуществляет финансовое управление, но с другой стороны, занимается также подготовкой законов, регулирующих финансовую сферу, и, наконец, обеспечивает взаимодействие с другими государствами и международными организациями. Недавно на этом уровне в Швейцарии был создан государственный секретариат по международным финансовым вопросам.
Не следует забывать о том, что в случае, когда признается необходимость санации неплатежеспособных банков, помощь в конечном счете может прийти только от государства.

2. Ориентация на рынок

Согласно общепризнанному на сегодня взгляду система, ориентированная на рынок, оказалась наилучшим вариантом. Это касается и финансовой сферы, где задача заключается в эффективном распределении капитала. Государственные монополии обнаружили здесь свою несостоятельность. Однако для того, чтобы рыночная экономическая система всегда оставалась открытой, необходимы правовые нормы, регулирующие вопросы конкуренции (ст. 96 BV). В результате в Швейцарии постоянно пересматривается антимонопольное законодательство, призванное воспрепятствовать злоупотреблениям со стороны картелей и предприятий, имеющих значительное влияние на рынке. Но в финансовой сфере задача защиты прав кредиторов в отдельных случаях может иметь приоритет перед интересами конкурентного законодательства (ср. ст. 17 Постановления о контроле за слияниями <3>).
———————————
<3> См.: Verordnung uber die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlussen vom 17. Juni 1996, SR 251.4.

Особую проблему антимонопольного права представляют предприятия, которые слишком велики и слишком тесно сплетены с национальной экономикой, чтобы обанкротиться («too big to fail» или «too connected to fail»), и потому фактически обладают государственными гарантиями. Поскольку существование таких компаний является фактором стабильности экономической системы в целом, они требуют и особых правил надзора. В настоящее время в Швейцарии обсуждается проект нового закона, регулирующего эту экономическую сферу <4>.
———————————
<4> См.: Schlussbericht der Expertenkommission zur Limitierung von volkswirtschaftlichen Risiken durch Grossunternehmen vom 30. September 2010, <www.sif.admin.ch>.

Интересы конъюнктурной политики требуют сбалансированного развития, а также борьбы с безработицей и ростом цен (п. 1 ст. 100 BV). Для решения этих задач могут быть приняты даже исключительные меры: «В кредитно-денежной сфере, во внешнеэкономических связях и в сфере государственных финансов Конфедерация может в необходимых случаях отклоняться от принципа экономической свободы» (п. 3 ст. 100 BV).

3. Денежная политика Национального банка Швейцарии

Денежная и валютная система находится в ведении Конфедерации. Только Конфедерация имеет право чеканить монету и выпускать банковские билеты (п. 1 ст. 99 BV). Закон о валюте и платежных средствах <5> регулирует конкретные аспекты функционирования швейцарского франка в качестве валюты. Согласно этому Закону государственным платежным средством помимо монет и банковских билетов являются также активы Национального банка Швейцарии (ст. 2 Закона о валюте и платежных средствах). Положение о Национальном банке содержится в Конституции: «Швейцарский национальный банк в качестве независимого центрального банка проводит денежную и валютную политику, которая служит общим интересам страны; он управляется при участии и под надзором Конфедерации» (п. 2 ст. 99 2 BV).
———————————
<5> См.: Bundesgesetz uber die Wahrung und die Zahlungsmittel (WZG) vom 22. Dezember 1999, SR 941.10.

Конфедерация делегировала право эмиссии банкнот Национальному банку (ср. ст. 4 Закона о национальном банке <6>). Разумеется, такой критерий, как «общие интересы страны», очень расплывчат и трудно поддается определению. В результате трудного политического процесса удалось в целом добиться согласия в том, что главной целью является стабильность цен.
———————————
<6> См.: Bundesgesetz uber die Schweizerische National-bank vom 3. Oktober 2003, SR 951.11.

Пункт 1 ст. 5 Закона о Национальном банке гласит: «Национальный банк проводит денежную и валютную политику в общих интересах страны. Он обеспечивает стабильность цен. При этом Национальный банк учитывает динамику рыночной конъюнктуры».
Таким образом, речь идет о монетарном регулировании для предотвращения инфляции и дефляции. Денежная политика связана с созданием денег банками, также одним из основополагающих факторов финансовой системы является платежный оборот. В этой сфере Национальный банк ввел клиринговую систему Swiss Interbank Clearing (SIC), доступ к которой имеют только банки. Проще говоря, задача центрального банка — обеспечить наличие денег в достаточном объеме в нужное время и в нужном месте и гарантировать надежность транзакций. Проводимая банками политика ликвидности тоже все больше входит в сферу компетенции Национального банка. Одна из традиционных функций центрального банка — выступать в качестве кредитора последней инстанции и помогать платежеспособным банкам в преодолении затруднений с ликвидностью. Хотя в дискуссиях последних лет эта функция отошла на второй план <7>, она очень отчетливо обнаруживается в той роли, которую Национальный банк играет для сверхкрупных предприятий, «слишком больших, чтобы обанкротиться» («Too Big To Fail»). В Швейцарии такими компаниями являются два крупнейших банка — UBS и Credit Suisse. В этой сфере Национальный банк выполняет важные надзорные функции.
———————————
<7> См.: п. 6 Регламента Национального банка Швейцарии по инструментам денежной политики от 25 марта 2004 г. (в ред. от 1 января 2010 г.) // URL: www.snb.ch.

Стабильность цен предполагает также стабильность валюты, т.е. устойчивость курса к эталонным валютам; эта важная сфера также относится к компетенции Национального банка. Разумеется, курсы валют влияют на импортные и экспортные цены, которые имеют большое значение для национальной экономики.

B. Рыночная политика

1. Предпосылки государственного вмешательства

Таким образом, рынки не всегда эффективны и не всегда надежны, а государство в конечном счете выступает в качестве одного из регуляторов рыночной экономики.
Однако необходимо определить, при каких условиях допустимо вмешательство в свободу экономической деятельности, в частности, в финансовой сфере.
В ст. 98 Конституции лаконично сказано:
«1. Конфедерация устанавливает правила банковской и биржевой деятельности, учитывая особые задачи и положение кантональных банков.
2. Конфедерация может устанавливать правила оказания финансовых услуг в других сферах.
3. Конфедерация устанавливает правила в сфере личного страхования».
В этой статье устанавливаются широкие полномочия законодательной власти по регулированию финансовой сферы.
Следует отметить, что сегодня кантональные банки больше не занимают особое положение как традиционные государственные банки кантонов (субъектов Конфедерации), хотя и имеют серьезные государственные гарантии. В период кризиса государственные гарантии обеспечили приток денег в кантональные банки. Кроме того, из процитированной статьи можно сделать вывод о том, что страховое дело сегодня также включается в финансовую систему.
Надзор может осуществляться либо по отдельным секторам (банки, биржи и торговцы ценными бумагами, фонды, страховые компании), либо комплексно. В Швейцарии недавно было принято решение создать комплексный надзорный орган, не связанный с административными органами Конфедерации, — службу надзора за финансовыми рынками. Надзор за сферой социального страхования осуществляет отдельное ведомство — федеральная служба социального страхования.

2. Государственное вмешательство:
полицейские меры или экономическая политика?

В вопросе об основаниях вмешательства в экономическую деятельность следует различать характер таких мер: они могут быть направлены на решение полицейских задач в экономической сфере или же на осуществление экономической политики. Полицейские меры в экономике призваны предотвратить опасность, а значит, сохранить функции системы и защитить принципы добросовестности в бизнесе, т.е. обеспечить защиту доверия.
Экономическая политика предполагает направляющее воздействие. Следовательно, такие меры всякий раз затрагивают сферу экономической свободы, а иногда касаются и структуры конкретных предприятий; поэтому к ним следует прибегать с осторожностью даже в том случае, если они предусмотрены конституцией.

3. Анализ соотношения эффективности и затрат

Чтобы правовые нормы были четкими, предпочтительнее отдельные законы для конкретных сфер. Кроме того, требуется проанализировать все последствия, к которым приведут новые законы, и прежде всего связанные с ними дополнительные расходы. Необходим строгий анализ соотношения эффективности и затрат, не ограничивающийся исключительно монетарными аспектами (п. 2 ст. 7 Закона о службе надзора за финансовыми рынками <8>).
———————————
<8> См.: Bundesgesetz uber die Eidgenossische Finanzmarktaufsicht vom 22. Juni 2007, SR 956.1.

II. Регулирование финансовых рынков, цели регулирования

Согласно экономическим анализам потребность в регулировании обусловлена прежде всего информационной асимметрией между представителями и «потребителями» услуг. С правовой точки зрения необходима базовая защита доверия. Однако надежда на государственную поддержку не должна приводить к ухудшению экономической деятельности («моральный риск»).
В литературе принято указывать такие цели экономического регулирования, как индивидуальная защита кредиторов, вкладчиков и инвесторов, а также функциональная защита, т.е. поддержание распределительной функции рынков. Функциональная защита включает в себя защиту доверия. Финансовая система основывается на доверии; когда доверие исчезает, система разрушается; это урок, который мы получили в результате финансового кризиса. С этим аспектом связана также задача защиты репутации, хотя она затрагивает преимущественно микроуровень экономики.
Сегодня цели регулирования финансовых рынков носят международный характер. Это означает, что государства должны оказывать друг другу административную и правовую помощь. В этой сфере Швейцария ведет очень активную работу и часто получает запросы от других стран. Административная помощь, которую оказывает служба надзора за финансовыми рынками, охватывает весь спектр ее надзорных функций (ст. 42 Закона о службе надзора за финансовыми рынками, ст. 38 Закона о биржах и торговле ценными бумагами <9>). При предоставлении такой помощи в Швейцарии применяется специальная процедура, обеспечивающая защиту прав клиента: клиент должен быть задействован в обмене информацией, ему предоставляется право протеста против передачи данных.
———————————
<9> См.: Bundesgesetzuber die Borsen und den Effektenhandel (Borsengesetz) vom 24. Marz 1995, SR 954.1.

Кроме того, разработана система правовой помощи по уголовным делам. К ней обращаются органы, осуществляющие уголовное преследование. Правовой основой служит Закон Конфедерации о международной правовой помощи по уголовным делам <10>.
———————————
<10> См.: Bundesgesetz uber internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfegesetz, IRSG) vom 20. Marz 1981, SR 351.1.

Наконец, функционирует также система административной и правовой помощи в налоговой сфере. Долгое время Швейцария оказывала правовую помощь только по делам о введении налоговых органов в заблуждение; с недавнего времени предоставляется также административная помощь в случае уклонения от уплаты налогов. Правовой основой служат соглашения об избежании двойного налогообложения, заключаемые с учетом положений ст. 26 Типовой конвенции Организации экономического сотрудничества и развития. Порядок реализации таких соглашений регулируется Постановлением об административной помощи от 1 сентября 2010 г. <11>.
———————————
<11> См.: Verordnung uber die Amtshilfe nach Doppelbesteuerungsabkommen (Amtshilfeverordnung, ADV) vom 1. September 2010, SR 672.204.

III. Системная защита

Помимо этого, недавно стала очевидной и непосредственная важность системной защиты: стало ясно, что компоненты финансовой системы фундаментальным образом связаны друг с другом как в благоприятных, так и в неблагоприятных обстоятельствах и изменения в одной сфере могут привести к изменениям в другой. Поэтому все больше разграничивается микропруденциальный и макропруденциальный надзор. Однако провести между ними четкую линию сложно.
В последнее время, в особенности в период кризиса, начавшегося в 2008 г., явно выкристаллизовался новый комплекс функций центральных банков: обеспечение системной стабильности. Системная стабильность означает прежде всего, что исчезновение отдельных рыночных игроков не должно создавать большие сложности для инфраструктуры и других участников рынка. Первоначально усилия были сконцентрированы на платежном обороте и системах торговли ценными бумагами. В результате дискуссии о стабильности значение этих систем возросло, так как было решено, что основные заинтересованные стороны должны принимать участие в их создании и работе. Прежде всего это касается внебиржевого рынка ценных бумаг.
Однако обращение к вопросу стабильности финансовой системы в период кризиса вызвало и споры о сверхкрупных компаниях («too big to fail»): отдельные экономические субъекты (концерны) стали настолько большими, что их исчезновение нанесло бы слишком тяжелый удар по экономике государства (риск «цепной реакции»: структуры, контролирующие значительные доли рынка, обеспечивают его жизнеспособность), но, с другой стороны, в некоторых случаях государство уже не может позволить себе спасение сверхкрупных субъектов («too big to be rescued»). На уровне крупных организаций функции индивидуальной и системной защиты сливаются. Здесь открываются новые перспективы в принятом сегодня разграничении микро- и макроуровня анализа.
Вопрос «морального риска» (надежды на государственную помощь) в деятельности крупных банков остается открытым (эмпирические данные не могут дать на него ответ), хотя в этом уже практически никто не сомневается. Несмотря на помощь со стороны государства, для ключевых лиц такой организации последствия экономических потрясений настолько серьезны, что они едва ли сознательно идут на риск.
В этой сфере в Швейцарии подготавливается обширный комплекс законов (см. итоговый отчет комиссии экспертов по проблеме TBTF <12>).
———————————
<12> Ср. сноску 4.

IV. Инструменты регулирования

Используются следующие основные инструменты регулирования:
— противодействие отмыванию денег;
— ограничения на осуществление деятельности (выдача лицензий);
— информационный менеджмент;
— разработка стандартов.
Стандартизация имеет большое значение, так как является эффективным средством гармонизации международных методик анализа. Собственно говоря, стандарты — это правовые нормы, созданные самим рынком, принципы и формы «передового опыта». Исторически первыми создавались технические стандарты, затем большое значение приобрели стандарты бухгалтерской отчетности, которые вскоре могут стать общепринятыми (это касается скорее МСБУ/МСФО, чем ОППБУ США). Сюда относятся также правила, установленные Базельским комитетом по банковскому надзору (сегодня — «Базель III»), а в сфере торговли ценными бумагами — правила Международной организации комиссий по ценным бумагам.
Документация, принятая Советом по финансовой стабильности, включает более 60 таких стандартов. С помощью программ оценки финансового сектора <13> Международный валютный фонд оценивает состояние финансовой системы в отдельных странах по следующим пяти ключевым критериям:
———————————
<13> В отношении России см.: Russian Federation: Financial Sector Stability Assessment Update, April 2010, IMF Country Report No. 10/96. URL: www.imf.org.

I. Базельские основные принципы эффективного банковского надзора.
II. Цели и принципы регулирования ценных бумаг, установленные Международной организацией комиссий по ценным бумагам.
III. Базовые принципы страхования.
IV. Ключевые принципы для системно значимых платежных систем, установленные Комитетом по платежным и расчетным системам.
V. Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности монетарной и финансовой политики, принятый Международным валютным фондом.
Швейцария оказывает содействие в разработке таких стандартов и последовательно их реализует. Стандарты все чаще включают «кодекс деловой этики», т.е. правила профессионального поведения в работе с клиентами («передовой опыт»). Таким образом, они охватывают существенную составляющую системы защиты прав потребителей.
Сегодня стандартизация имеет универсальный и глобальный характер. В основных юридических вопросах, касающихся финансового рынка, необходимо постоянно придерживаться международных правил (стандартов). Стандартизацией методик и целей регулирования сегодня занимаются многочисленные международные организации; Швейцария входит в основные из них (за исключением «Большой двадцатки») и стремится принимать участие в разработке нормативов. Значение стандартизации невозможно переоценить.

V. Противодействие отмыванию денег

Государству сложно вскрывать правонарушения и преступления у их источника, и потому задачей все чаще становится выявление «плодов» таких деяний (почти как в Библии сказано: «Я посещу вас по плодам дел ваших», Иер. 21:14). Родоначальником такой тенденции стали США.
В этой сфере Швейцария разработала нормы уголовного права (ст. 305bis и 305ter Уголовного кодекса <14>) и административные акты по противодействию отмыванию денег (Закон Конфедерации о борьбе с отмыванием денег и финансированием террористической деятельности в финансовом секторе <15>, а также соответствующие постановления). Сегодня функции контроля за предотвращением отмывания денег также выполняет служба надзора за финансовыми рынками (п. 1f ст. 1 Закона о службе надзора за финансовыми рынками), хотя к этой области относится и деятельность финансовых посредников, действующих без лицензии.
———————————
<14> См.: Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937, SR 311.0.
<15> См.: Bundesgesetz uber die Bekampfung der Geldwascherei und der Terrorismusfinanzierung im Finanzsektor (Geldwaschereigesetz, GwG) vom 10. Oktober 1997, SR 955.0.

В банковской сфере большую роль играет также саморегулирование (Банковское соглашение о добросовестном ведении дел <16>). В основных же направлениях борьбы с отмыванием денег (торговля наркотиками, организованная преступность) успехи, судя по всему, по-прежнему сравнительно невелики.
———————————
<16> См.: Vereinbarung uber die Standesregeln zur Sorgfaltspflicht der Banken vom 7. April 2008 (VSB 08). URL: www.swissbanking.org.

Меры по борьбе с отмыванием денег по принципу «знай своего клиента» породили огромную бюрократическую систему. Вопреки известной поговорке, «деньги пахнут» <17>. В сфере международной правовой помощи существует опасность того, что любые подозрительные действия первым делом выставляются в преступном свете как отмывание денег.
———————————
<17> Император Веспасиан, который некоторое время воспитывался на территории современной Швейцарии, говорил: «Деньги не пахнут».

VI. Структура и архитектура комплексной системы надзора

A. Надзор за финансовыми институтами со стороны
центральных банков

Смешение системной ответственности и системной проблематики отдельных финансовых институтов, конечно же, в первую очередь вызывает вопрос, не должен ли центральный банк взять на себя обязанности полного надзора по меньшей мере за организациями, играющими критическую роль в рамках экономической системы (см. ниже). В период кризиса, который в решающей мере был кризисом ликвидности, центральные банки значительно усилили свое влияние на экономические процессы.
Все чаще появляются намерения интегрировать надзорные органы в структуру центральных банков (федеральное ведомство по надзору за финансовыми услугами в Германии, служба финансового надзора в Великобритании).
В принципе центральный банк может осуществлять надзор за деятельностью банков. Однако во многих странах утвердилась дуалистическая система, в которой функции банковского надзора переданы отдельному административному органу. Одно из обоснований такого подхода заключается в том, что денежная политика центрального банка может создать трудности для отдельного банка, и тогда возникнет конфликт между общеэкономическими задачами и необходимостью своевременно оказать поддержку отдельным институтам. Швейцария сохраняет верность такой дуалистической системе.
Недавние изменения экономического ландшафта привели к расширению горизонта и сферы деятельности надзорных органов: теперь они все больше занимаются также рынками ценных бумаг и страхования, поскольку страховое дело сегодня относят к финансовой сфере. Так возникли комплексные надзорные органы.
До кризиса предполагалось, что благодаря такому расширению функций системы надзора вооружены всем необходимым на обозримое будущее, однако эти расчеты, по меньшей мере в отношении риск-менеджмента, себя не оправдали.

B. Формы организации надзорных органов

Существуют самые разные формы организации надзорных органов. В Швейцарии дуализм не ограничивается разделением функций между центральным банком и службой банковского надзора. Хотя и создана комплексная служба надзора за финансовыми рынками, текущий контроль в значительной мере выполняют ревизионные организации, принимающие на себя часть функций надзорного органа. Такая частично опосредованная система надзора эффективна, и ее следует сохранить. Однако необходимо ясно представлять себе, с какими конфликтами интересов могут столкнуться ревизионные организации и как следует решать эти конфликты.
В Швейцарии саморегулирование традиционно играет важную роль. Объединение швейцарских банкиров, заключаемые им соглашения и принимаемые им правила по-прежнему сохраняют свою значимость. Важные формы саморегулирования работают и на бирже (SIX) (ср. ст. 4 «Саморегулирование» Закона о биржах и торговле ценными бумагами). Организации саморегулирования выполняют серьезные функции и в борьбе с отмыванием денег.
Однако в последние годы утвердилась практика, при которой надзорный орган самостоятельно и непосредственно контролирует деятельность крупных банков (непосредственный надзор) <18>. По-видимому, это верный путь, который позволит более эффективно организовать надзор за крупными банками; возможно, центральному банку и службе надзора за банковской деятельностью имеет смысл создать даже отдельный орган (наподобие совета по системным рискам).
———————————
<18> См.: FINMA-RS 2008/9 Aufsicht uber Grossbanken vom 20. November 2008. URL: www.finma.ch.

C. Сферы надзора за финансовыми рынками

Комплексная система микропруденциального надзора (помимо институтов, обеспечивающих взаимодействие с подразделениями центрального банка, прежде всего по вопросам деятельности TBTF-структур) подразделяется на ряд областей:
— организации и отдельные лица,
— продукты,
— рынки.

1. Надзор за финансовыми организациями

В этой области осуществляется прежде всего лицензирование организаций, намеревающихся работать на финансовом рынке: банков, бирж, торговцев ценными бумагами и страховых компаний. Их руководители должны гарантировать надлежащее ведение дел (п. 2c ст. 3 Закона о банках <19>). Финансовые организации должны постоянно соблюдать условия, необходимые для получения лицензии (п. 2 ст. 1bis Закона о банках). По меньшей мере часть контрольных функций выполняют ревизионные органы.
———————————
<19> См.: Bundesgesetz uber die Banken und Sparkassen (Bankengesetz, BankG) vom 8. November 1934, SR 952.0.

Финансовые организации должны располагать достаточным собственным капиталом и достаточной ликвидностью, их структура должна соответствовать определенным требованиям (ст. 4 и п. 2a ст. 3 Закона о банках). Она должна в достаточном объеме реализовать функции управления, руководства и контроля и предусматривать соответствующий риск-менеджмент (п. 2 ст. 9 Постановления о банках <20>) <21>. Органы и ключевые руководители финансовых организаций должны нести личную ответственность за надлежащее ведение дел.
———————————
<20> См.: Verordnung uber die Banken und Sparkassen (Bankenverordnung, BankV) vom 17. Mai 1972, SR 952.02.
<21> Ср. также: FINMA-RS 2008/24 Uberwachung und interne Kontrolle von Banken vom 20. November 2008. URL: www.finma.ch.

Прозрачность деятельности обеспечивается путем раскрытия отчетной информации, ревизии (аудит) призваны гарантировать достоверность отчетности.
Сюда относятся также современные правовые нормы, созданные специально для финансовых организаций. Эти нормы регулируют порядок преодоления экономических затруднений (гл. 11 «Меры по защите, санация», ст. 25 и 26 (с изменениями) Закона о банках) и устанавливают процедуру конкурсного производства в случае неплатежеспособности (ст. 33 и след. Закона о банках и Постановление о конкурсном производстве в банковской сфере <22>). Однако основное внимание в финансовой сфере всегда уделяется санации.
———————————
<22> См.: Verordnung der Eidgenossischen Finanzmarktaufsicht uber den Konkurs von Banken und Effektenhandlern (BKV-FINMA) vom 30. Juni 2005, SR 952.812.32.

В сферу надзора за финансовыми организациями можно отнести также систему защиты прав вкладчиков <23>, которая уже долгое время работает в Швейцарии в ограниченном объеме, а в настоящее время пересматривается и усовершенствуется.
———————————
<23> См.: Botschaft zur Anderung des Bankengesetzes (Sicherung der Einlagen) vom 12. Mai 2010, BBl 2010 3993 ff.

2. Надзор за финансовыми продуктами и их сбытом

Финансовые продукты — это прежде всего фондовые продукты, но сюда входит и надзор за корректным проведением операций с долями в фондах в соответствии с регламентами. Контролируются также в целом продажи финансовых продуктов, документация, связанная с продажами, и соблюдение стандартов деловой деятельности. Эта надзорная область связана со сферой защиты прав потребителей. Здесь главное внимание следует обратить на открытость информации.

3. Надзор за рынками

Задача надзора за рынками — обеспечить постоянное беспрепятственное функционирование финансовых рынков. Открытость рынков относится к области конкурентного права, и соответствующие юридические нормы применяются с учетом специфики данной сферы. Надзор за рынками охватывает также их организацию (формами которой служат биржи и другие торговые системы), клиринг и производство расчетов («цепочка начисления стоимости»).
Здесь применяются принципы работоспособности рынков, равноправия вкладчиков и прозрачности (ст. 1 Закона о биржах и торговле ценными бумагами). Сюда относятся также меры по противодействию рыночным злоупотреблениям (злоупотребление инсайдерской информацией, курсовые манипуляции, недобросовестная конкуренция).

VII. Надзорная практика и правоприменение

Высшая цель деятельности надзорного органа должна заключаться в том, чтобы устранять с рынка игроков, которые не соответствуют предъявляемым требованиям, либо не допускать их на рынок, не препятствуя при этом рыночным инновациям.
Регулирование — сложный юридический процесс; оно осуществляется в рамках процедур, которые соответствуют нормам правового государства. Принципиально важную роль играют в этой сфере процедурные правила, правоохранительные нормы, а также фактор права на защиту.
Для эффективного функционирования финансовой системы необходимы комплекс четких юридических норм, устойчивые государственные институты и хорошо работающие административные органы с хорошо обученным персоналом. Однако важное значение имеет и доверие финансовых организаций и рыночных игроков к независимой системе правовой защиты, которую обеспечивают административные, надзорные и — в последней инстанции — судебные органы. Правовая безопасность играет определяющую роль и в финансовой сфере. Только при этих условиях может возникнуть доверие, до сих пор образующее надежную основу любых финансовых отношений.