Лоббирование интересов бизнеса в государственной власти

Растущее напряжение в обществе, конфронтация различных властных и экономических, политических и иных групп в нашем обществе, а так же уровень коррупции и отсутствие рабочей системы сдержек и противовесов в структуре власти в нашей стране приводит нас к понимаю необходимости изменения в законодательстве и создания дополнительной структуры которая могла бы стать тем недостающим звеном в системе власти Российской Федерации которое урегулировала бы взаимоотношения власти и общества а так же внутренние противоречия во власти и смогло бы привести к экономическому прорыву путем улучшения отношений власти и общества, а так же образования групп способных улучшать экономический политический и социальный климат в нашей стране путем продвижения своих законных интересов во властных структурах. Таким решением может стать создание института лоббизма.

Для правильного понимания цели значения и перспектив лоббизма для экономики российской федерации следует определится с понятием лоббизма. В науке понятия лоббизма различаются:

Лоббизм — по мнению М.С. Арутюнян, высококвалифицированная деятельность людей, имеющая политический смысл и правовое обоснование, которая является интегральным элементом демократической системы политики.  

Лоббизм — давление на парламентария путем личного или письменного обращения либо другим способом (организации массовых петиций, потока писем, публикаций) со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которого — добиться принятия или отклонения законопроекта.

Лоббизм — деятельность специальных групп, отстаивающих свои особые интересы (политические и экономические), оказывающих давление на законодателей и государственных чиновников с целью принятия решений (определенных законов, получения правительственной поддержки, субсидий) в интересах представляемых ими организаций.

Лоббизм — в широком смысле нацеленная на отстаивание и проведение в жизнь интересов определенных социальных групп деятельность в государственных органах представителей негосударственных организаций, выражающих такие интересы.

Лоббизм — Действия, предпринимаемые в интересах той или иной группы населения, организации, учреждения и т.д., и направленные на оказание воздействия на представителей органов власти, в т. ч. депутатов, с целью добиться от них принятия или непринятия какого) либо решения.

Объединив представленные определения, мы можем сформулировать собственное.

Лоббизм – это высококвалифицированная профессиональная политическая деятельность, направленная на продвижение, изменение и отстаивание экономических, политических, правовых интересов, имеющих политический смысл и правовое обоснование, группы лиц путем создания лоббистского давления на органы государственной власти.

Исходя из данного определения, мы можем выделить основные признаки лоббизма.

1. Высококвалифицированная деятельность
2. Профессиональная деятельность
3. Политическая деятельность
4. Деятельность, направленная на отстаивание интересов социальных групп.
5. Деятельность, имеющая политическое и правовое обоснование.
6. Отстаивание интересов групп происходит путем особой формы взаимодействия власти (лоббистское давление).

Получается, что лоббизм — это деятельность, требующая определенного уровня образования квалификации, знаний и компетенции.

Особенности постсоветской политической системы и специфика лоббизма в современной России

Казалось бы, в ходе «перестройки» произошла смена политической системы, а вместе с ней — системы и методов лоббирования. В действительности, произошло лишь разрушение ее идейно-политического каркаса. Основные субъекты реальной власти не только уцелели, сохранив за собой ресурсы, да и усилились, высвободившись из-под «коммунистических» глыб. После упразднения Совмина СССР лишь часть лобби (речь идет прежде всего о лоббистах в ранге союзных министров и рядовых функционеров союзного правительства) была вынуждена сменить профиль своей деятельности. Большинство же лоббистов, «переупаковавшись», остались в структурах прежних кланов. Мало изменений произошло и в способах представления как отраслевых, таки региональных интересов.

Если каналы лоббирования изменились кардинально (после упразднения комитетов КПСС основным каналом лоббирования стали новые представительные органы власти, но все больше — исполнительная власть: федеральное правительство и местные администрации), то механизм продвижения групповых интересов остался прежним.

Точно так же, как некогда «обкомычи» в ЦК КПСС, нынешние депутаты лоббируют свои региональные интересы в Федеральном собрании РФ, а губернаторы — в Правительстве и Администрации Президента РФ. Так же, как прежде, хотя и в несравнимо больших масштабах (рынок дает о себе знать), сегодня в ходу подкуп индивидуальных «лоббистов», прежде всего — работников исполнительных органов.

Как и прежде, перераспределение ресурсов и собственности неподконтрольно общественности и прессе. Не только потому, впрочем, что общественность и пресса не могут добраться до информации. Просто общественности как таковой в России тоже пока не существует, как и независимой и отважно-неподкупной прессы.

Мало кто, кроме тех, кто принимает решения, знает сегодня — кому, на каком основании и по каким критериям выделяются кредиты и дотации, выдаются лицензии и квоты, формируются «Общественные» или «Экспертные» советы при правительстве, Президенте РФ, Федеральном собрании России или аналогичных структурах субъектов Федерации. Словом, точно так же, как прежде, бал в стране правят известные отраслевые и региональные группировки.

Система советского лоббизма осталась в целости и сохранности, а значит остался во многом прежним и сам механизм властвования.

Во-первых, не изменились государственные приоритеты. Новых приоритетов почти нет (достаточно посмотреть на так называемый Федеральный бюджет государства), в то время как по инерции существуют многие старые. По-прежнему в структуре экономики доминируют экспортные отрасли: топливно-энергетический комплекс, отдельные направления машиностроения и производства вооружений, некоторые горнодобывающие отрасли (драгоценные и цветные металлы). Эти же отрасли наиболее масштабно представлены сегодня и в высших эшелонах власти.

Во-вторых, основные «группы давления» не только уцелели, но и, избавившись от узды КПСС, нарастили ресурсы, приватизировав основные средства производства.

В-третьих, остался довлеющим отраслевой принцип артикуляции интересов граждан, которые в условиях неразвитости политической инфраструктуры по-прежнему являются скорее производственными единицами, чем гражданами. В условиях же приватизации предприятий и нарастающей безработицы «граждане», особенно в небольших городах, становятся еще более зависимыми от руководителей, владельцев предприятий и местной «элиты».

В-четвертых, в целости и сохранности остались ядра «групп давления» монополии, которые в условиях ослабления государственной поддержки мелких, убыточных предприятий, даже укрепились.

В-пятых, по-прежнему в ходу земляческий принцип артикуляции и агрегации интересов, катализирующий дезинтеграцию России и процесс укрепления местных «мафий».

В-шестых, в целости остались основные каналы (кроме КПСС) лоббирования:

•    — отраслевые министерства: коллегии и аппарат министерств (вместо Госплана, к примеру, Госкомимущество) и исполнительная власть вообще;

•    — органы представительной власти, аппарат этих органов и сами депутаты.

Кое-что, конечно, изменилось. Произошла плюрализация лоббизма. Появились новые, внеотраслевые, то есть фактически альтернативные отраслевым субъекты и каналы лоббирования. Таковыми являются прежде всего структуры «нового бизнеса» и, отчасти, новые профсоюзы и некоторые общественные объединения, в частности, женские, молодежные, детские и экологические организации, ассоциации инвалидов и ветеранов. Активизировались различные религиозные конфессии. Одним из мощнейших субъектов и каналов лоббирования стала пресса, во многом самостоятельно формирующая не только массовое сознание, но и сознание «элиты», людей, принимающих решения.

Ввиду появления политиков, способных занимать высшие должности в государстве и добиваться популярности независимо от их принадлежности к какому-либо отраслевому или региональному клану, появились также такие лоббистские образования, как «клиентелы» — конгломераты структур, поддерживающие и группирующиеся вокруг какого-либо политика, точнее — должностного лица. И чем выше пост, чем больше возможность данного должностного лица влиять на принятие решений, от которых зависит экономическое процветание предприятия, фирмы, банка, региона и т.п., тем мощнее клиентела.

Еще одним субъектом и каналом лоббирования стали политические партии и движения. Трудно отрицать ту роль, которую играли в свое время, к примеру, Движение «Демократическая Россия» или политический блок «Гражданский союз» в принятии правительством и парламентом тех или иных решений.

В 1995 г., в силу ряда причин, роль политических партий и движений была чуть менее значимей, чем в 1993 г., но еще через несколько лет значимость ряда партий, например, Компартии, Движения «Наш дом — Россия» или, допустим, Движения «Яблоко», может стать более весомой, чем ныне.

Представительная власть пока слаба, политические институты еще не сложились, трудные времена переживает пресса, общественность маломощна и разрозненна. Исполнительная же власть (т.е. бюрократы и чиновники) по-прежнему властвует в России. И к ним, как и прежде, идут лоббисты.

В связи с тем, что опыт Российской Федерации в осуществлении лоббистской деятельности очень специфичен, нам стоит обратится к опыту западных стран.

Регулирование лоббизма в Канаде и США

Для того что бы избежать ошибок при регулировании лоббизма у нас, стоит обратится к опыту других государств и воспользоваться уже имеющимися у них разработками. Так мы рассмотрим опыт США и Канады и Европейского Союза.

Лоббизм в США и Канаде находится в совместном ведении федеральных и региональных уровней. В США на федеральном уровне основным актом является Закон о раскрытие лоббистской деятельности 1995 года, заменивший устаревший к тому времени закон о регистрации лоббистской деятельности 1946 года . В Канаде же основным актом является федеральный Акт о лоббизме(Lobbying Act), принятый в 1988 году . В США наряду с указанным актом так же применяется Акт о регистрации иностранных агентов 1983 года . Его действие распространяется на агентов, являющихся представителями иностранных государств. Провинции Канады (Новая Шотландия, Квебек и др.) последовали примеру федеральных властей и так же приняли местные законы лоббизме. Законы были приняты в 2005 году в Ньюфаундленде , в 1998 году в Онтарио , Закон Квебека называется «Акт прозрачности и лоббистской этики» принят в 2002 году . В США многие штаты имеют свое законодательство о лоббизме и лоббистской деятельности. Первый акт принятый в США в 1946 году определил понятия лоббизма, предъявил требования к деятельности лоббистов , регистрации их отчетов.

Законодательство обоих государств принималось с целью противодействия коррупции обеспечения прозрачности и открытости политического процесса, для чего в Канаде был создан механизм регистрации групп интересов, участвующих в политической деятельности. Открытость лоббирования давала возможность понимать происходящие в политике процессы, а также балансировать частные интересы и публичные. Например, при выступлении одной политической силы представляющей частные интересы каких либо групп или корпораций, их оппонент будет противопоставлять им либо другие частные интересы, либо публичные интерес лишая конкурента выгоды. В США этот вопрос урегулирован еще в резолюции 1876 года, которая обязывала регистрировать лоббистов у клерков палаты представителей конгресса США. В соответствии с принятой резолюцией «все лица и корпорации, нанимающие советников или агентов с целью представлять их интересы в связи с любым актом, в любое время рассматриваемым данной палатой или любым ее комитетом, должны называть клерку палаты фамилию и указывать полномочия такого советника или агента; и никакое лицо, фамилия и полномочия которого не доложены таким образом, не может появляться в качестве советника или агента в каком бы то ни было комитете этой палаты»  На уровне штатов ярким примером может является конституция штата Джорджии, в соответствии с которой генеральная ассамблея приняла решения что «любое личное ходатайство с предложением голосовать за кандидата или законопроект является преступлением. Такой же модели придерживались и ряд других штатов .

Однако в последствии законодательство большинства штатов пошло по другой модели регулирования. Суть которой заключалась в установлении открытости лоббистской деятельности так лоббисты были обязаны регистрировать и раскрывать доходы от своей деятельности.

Лоббизм в США — разновидность бизнеса, а лоббистами называют людей, которые на профессиональной основе убеждают законодателей принимать или отклонять те или иные законы в своих интересах или в интересах третьих лиц .

Главной задачей лоббистского законодательства в Канаде стало обязать лоббистов регистрироваться, внося сведения в специальный реестр. В этой связи ключевым понятием в федеральных и провинциальных законах стало понятие «лоббист». В зависимости от содержания этого понятия определяется действие законов по кругу лиц и его применимость к определенной категории субъектов права. В первоначальной редакции Закон 1989 года под лоббистами понимались «лица, которое за плату от своего имени или от имени и в интересах любого физического лица или организации взаимодействует с должностных лицами в попытках повлиять на принятие государственных решений». Соответственно под лоббированием понималась любые устные и письменные взаимодействия с должностными лицами в попытках влияния на принятие государственных решений. При этом лоббистом признавалось любое лицо назначающее или посещающие встрече с представителями власти или другими физическими лицами.

В 2003 году концепция законодательства поменялась и «взаимодействие в попытке влияния» заменили на концепцию «взаимодействие относительно государственных решений». Это позволило ликвидировать неопределенность слова влиять и более широко охватить все формы взаимодействия с должностными лицами вне зависимости от того, достигнута ли цель такого взаимодействия, и вне зависимости от того, удалось ли осуществить даже попытку влияния. Под «государственными решениями» закон понимает следующие действия: развитие любой законодательной инициативы правительства или члена парламента Канады; внесение, принятие, отмену закона (постановления) или внесение поправок в любой закон (постановление); принятие или изменение любого акта органов исполнительной власти; создание или изменение политических программ; заключение государственных контрактов; получение грантов, взносов или других финансовых выгод. Как можно заметить, понятие «государственные решения» включает множество действий и распространяется на деятельность законодательных и исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц. Отсюда следует, что взаимодействие с должностным лицом по любому из вышеперечисленных действий рассматривается как лоббистская деятельность. И эта деятельность вызывает необходимость для лоббиста регистрироваться в специальном реестре. Лоббистской деятельностью также будет являться организация встреч между должностными лицами и другими физическими лицами, а также участие в таких встречах. Получилось, что благодаря поправкам 2003 года любой контакт с должностным лицом по обозначенным Законом вопросам теперь становился лоббистским взаимодействием. И поэтому любое лицо должно регистрироваться независимо от того факта, была ли даже попытка влиять. Форма контакта значения не имеет. Такое уточнение формулировок (и расширение понятия лоббирования) позволило ликвидировать возможность обойти закон и избежать ответственности, что подтвердилось практикой применения Закона и ростом случаев привлечения к ответственности после 2003 года.

В США же понимание лоббистской деятельности претерпело сильное влияние в 1936 году когда комитетом конгресса фактически была разработана концепция загона о регулировании лоббистской деятельности основным принципом стало признание права общества получать информацию о работе лоббистов, их целях, финансовых источниках и политической деятельности.

В 1938 году Обострившаяся ситуация потребовала принятия акта о регистрации иностранных агентов (FARA). Основной целью было уменьшение влияния иностранной пропаганды в американской политике.

Согласно акту иностранным агентом считалось любое лицо действующее в качестве лоббиста, специалиста по общественным отношениям или адвоката в интересах иностранного доверителя, американский компании получающей финансирования из иностранных источников.

В последствии в США был принят акт о федеральном регулировании лоббизма Целью закона было установление четкой системы регистрации и раскрытия деятельности групп интересов. Как отмечалось сторонниками принятия акта, «без указания информации о деятельности лоббистов голос народа не будет услышан среди требований влиятельных групп, маскирующих свои узкие интересы как общественное благо». В соответствии с Актом о федеральном регулировании лоббизма 1946 г. каждый, «основной» целью которого является влияние на принятие законопроектов в Конгрессе США, обязан регистрироваться у клерка Палаты представителей и секретаря Сената, а также ежеквартально подавать финансовые отчеты. Финансовый отчет должен содержать имя, адрес лоббиста и всех его клиентов, информацию о сумме вознаграждения, сумме понесенных при осуществлении лоббистской деятельности расходов, указание на все статьи, опубликованные по инициативе лоббиста, а также законопроекты, для принятия или отклонения которых лоббист был нанят. За нарушение требований к отчетности предусмотрена ответственность в виде штрафа до 5000 долларов или тюремного заключения сроком на 1 год и трехлетнего лишения права заниматься лоббистской деятельностью.

Необходимо отметить, что принятый Акт о федеральном регулировании лоббистской деятельности подвергся критике уже вскоре после его принятия. На наш взгляд, критика закона была во многом справедлива.

В качестве недостатка акта отмечался тот факт, что его действие распространяется только на взаимодействие лоббистов с членами Конгресса США. Оказание давления на представителей органов исполнительной власти осталось вне рамок правового регулирования.

Более того, положения закона создавали правовую неопределенность по поводу вопроса о том, кто должен регистрироваться в качестве лоббиста. Так, зачастую даже судьи не могли определить, что подпадает под определение «основная цель» (principal purpose) в осуществлении деятельности.

Отсутствовала и четкая система контроля за исполнением закона. Клерк Палаты представителей и секретарь Сената не получили реальных полномочий. Орган, ответственный за исполнение закона, так и не был сформирован. Клерк и секретарь не могли потребовать отчетов или преследовать нарушителей. Таким образом, контроль за действиями лоббистов оставался в значительной мере формальным.

Как следствие вышеперечисленного, уже в 1948 г. Национальная ассоциация предпринимателей обратилась в суд с требованием признать этот закон неконституционным на том основании, что он слишком неопределен и неясен, чтобы отвечать требованиям права. Федеральный окружной суд Вашингтона признал закон неконституционным. Верховный Суд США отменил это решение, однако не принял никакого решения, признающего конституционность закона.

В 1954 г. Верховный Суд США своим решением сузил сферу действия закона, указав, что его действие распространяется только на лоббистов, действующих на платной основе и непосредственно контактирующих с членами Конгресса по поводу принятия или отклонения законопроектов .

Исследование, проведенное в 1991 г., показало, что из 13 500 лоббистов 10 000 не были зарегистрированы в качестве таковых.

Недостатки Акта 1946 г. были во многом исправлены принятым в 1995 г. Актом о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act). Новый закон распространяет свое действие на лоббистов не только в законодательных органах, но и в органах исполнительной власти. Взаимодействие частных лиц с президентом и вице-президентом также считается лоббистским контактом. Более ясно даны определения терминам «лоббизм» и «лоббистская деятельность», что позволяет более достоверно определить, кто обязан регистрироваться в соответствии с законом.

В новом Законе прописан и учтен ряд принципиальных моментов, в том числе понятийный аппарат, который состоит почти из двух десятков терминов и определений; перечень сведений, который должен отразить лоббист в регистрационном документе; сроки отчетов зарегистрированных лоббистов; сведения, которые должны содержаться в отчетах; обязанности зарегистрированного лоббиста или лоббистской организации; обязанности секретаря Сената и клерка Палаты представителей; размеры штрафа за нарушение норм лоббистской деятельности и т.д. Действия данного Закона распространяются на лоббистскую деятельность как в Конгрессе США, так и в исполнительных органах власти. 

В дополнение к Федеральному закону о раскрытии лоббистской деятельности в США действует закон, относящийся к иностранным лоббистам, — Закон о регистрации агентов, действующих в интересах иностранцев (FARA). Его нормы применяются, если одна из сторон действует от имени иностранного правительства, иностранной политической партии, самостоятельного субъекта или другого так называемого иностранного принципала, который занимается лоббистской деятельностью или является частью представительства этого иностранного клиента. Данный Закон предусматривает, что представители (агенты) «иностранного принципала» должны подавать регистрационное заявление Генеральному адвокату, детально представив финансовую и иную бизнес-информацию, перечислить и обозначить все виды политической пропаганды, а также предоставить доступ к книгам и записям для инспекции государственных служащих.

Лоббизм является важным элементом политической системы. С учетом американского опыта очевидно, что в любой стране с ростом экономики неизбежно встает вопрос о легализации этого института, чтобы вывести деятельность лоббистов из тени, сделать законодательный процесс более прозрачным. Наиболее эффективным средством регулирования данной области отношений выступает не запрет, а требование открытости деятельности субъектов лоббистской деятельности.

Лоббистская деятельность предполагает взаимодействие двух категорий субъектов — лоббистов, действующих в интересах клиентов, и должностных лиц (public office holders), на которых оказывается или может оказываться воздействие. Закон Канады различает два типа лоббистов, выделяя лоббистов-консультантов (раздел 5 Закона) и лоббистов — сотрудников коммерческих и некоммерческих организаций (In-house lobbyists — раздел 6). Лоббисты-консультанты — это те, кто лоббирует от имени своих клиентов. Лоббистами-консультантами будут являться адвокаты (работающие в публично-правовой сфере), юристы, финансисты или иные профессиональные консультанты, которых нанимает клиент для взаимодействия с должностными лицами в целях влияния. Лоббисты-сотрудники действуют от имени своих работодателей, они трудятся за зарплату в PR-отделах или GR-отделах (отделах по связям с государственными органами) в структуре организаций.

В зависимости от типа лоббиста различается объем информации, подлежащей раскрытию и порядок регистрации лоббистов. Лоббисты-консультанты регистрируются самостоятельно и должны сообщать об осуществлении лоббистской деятельности независимо от продолжительности взаимодействия с должностным лицом. Лоббисты-сотрудники регистрируются через ответственное за это в организации лицо, которое подает списки лоббистов. Организация должна подать список всех своих лоббистов-сотрудников, если частью из задач хоть одного из сотрудников является взаимодействие с государственными должностными лицами по поручению работодателя (раздел 7, ч. 1). При регистрации указываются имена всех таких сотрудников, а в ежемесячных отчетах должны быть отражены все взаимодействия сотрудников с должностными лицами.

Другая категория субъектов лоббистской деятельности — должностные лица. Это чиновники, которые являются объектом для воздействия лоббистов. Законом прямо определен круг лиц, входящих в понятие должностных лиц, взаимодействие с которыми будет являться лоббистской деятельностью: это избранные члены законодательных органов или парламента, должностные лица этих органов, министры и иные должностные лица правительства (органов исполнительной власти) и правительственных учреждений, а также назначенные правительством лица, служащие вооруженных сил Канады и полиции. Закон распространяется только на должностных лиц федерального уровня. Провинциальный уровень и уровень местного самоуправления Законом не охватывается. Судебная власть, как и полагается, независима, не должна и не может быть объектом лоббирования. В провинциях круг должностных лиц, как правило, отличается: в Квебеке, например, кроме должностных лиц исполнительной и представительной власти провинции включают и избранных членов муниципальных советов и сотрудников муниципальных исполнительных органов, правительственных аудиторов, сотрудников некоммерческих организаций, ответственных за распределение средств из государственных фондов поддержки общественной активности. Закон 1989 года устанавливает, что не распространяет свое действие на должностных лиц провинций, органов местного самоуправления, дипломатических агентов, консульских должностных лиц или официальных представителей правительств иностранных государств, должностных лиц международных организаций, которым предоставлены привилегии и иммунитеты. Надо отметить, что Закон устанавливает период, когда бывшие должностные лица не могут заниматься лоббистской деятельностью ни в качестве лоббистов-консультантов, ни в качестве лоббистов-сотрудников. Например, члены федерального Кабинета министров не могут быть лоббистами в течение пяти лет после прекращения работы в правительстве. Это позволяет избежать конфликта интересов.

Закон 1989 года подробно описывает процедуру регистрации лоббистов, устанавливая порядок представления и объем сведений, необходимых лоббисту при регистрации, сроки регистрации и перерегистрации (в целях актуализации сведений), ответственность за нарушения требований Закона, а также общие правила организации и ведения федерального реестра лоббистов. Актуализация сведений осуществляется посредством перерегистрации и отчетности. Однажды зарегистрировавшись, лоббист будет периодически перерегистрироваться. На федеральном уровне этот срок составляет 6 месяцев. Кроме того, лоббисты должны ежемесячно отчитываться обо всех взаимодействиях с должностными лицами.

Теперь обратимся к порядку регистрации лоббистов. Законом установлено, что основной способ регистрации и представления отчетности — подача документов в электронной форме, через систему, имеющую сайт в сети Интернет. Законом предусмотрена и иная форма подачи документов, однако на сегодняшний момент система регистрации лоббистов по всей Канаде переведена в электронную форму. Поэтому граждане благодаря сети Интернет имеют свободный доступ к реестру.

Регистрация предполагает внесение сведений о лоббистах и группах интересов в реестр с присвоением статуса зарегистрированного лоббиста. Представление большого объема сведений, часть из которых делается общедоступной, — механизм приобретения этого статуса. За умышленное представление ложной информации предусмотрена ответственность. Требования Закона не выходят за предмет правового регулирования, не требуется раскрытие персональных данных и сведений о коммерческой или иной деятельности. Прямо указывается: ничто в настоящем Законе не должно истолковываться как требующее раскрытия личности лица, если такое раскрытие может угрожать безопасности человека.

Электронная система регистрации и учета автоматически ведет статистику. Так, общее число зарегистрированных лоббистов на федеральном уровне Канады по состоянию на март 2014 года — 5178. Из них консультантов — 780, сотрудников коммерческих организаций — 1762, иных организаций — 2635. По предмету деятельности больше всего лоббистов сосредоточили усилия в промышленности — 1221, в области налогообложения — 945, а меньше всего в области пенсионного обеспечения — 87, муниципальной политики — 65, религии — 8. Провинции также ведут статистику. Например, в Онтарио по состоянию на март 2014 года было зарегистрировано 1663 активных лоббиста по различным областям деятельности. 1254 лоббиста указали членов парламента в качестве объектов воздействия, Министерство финансов указали 913 лоббистов, а Министерство образования — 164 лоббиста. Однажды зарегистрировавшись, лоббист будет периодически перерегистрироваться до тех пор, пока занимается политической деятельностью. В зависимости от юрисдикции и типа лоббистов частота перерегистрации имеет различия: на федеральном уровне — каждые 6 месяцев для всех, в Онтарио срок для лоббистов-консультантов установлен в 3 месяца (разные клиенты, которые чаще меняются), для корпоративных — 6 месяцев.

Для контроля за федеральной системой регистрации и соблюдением требований Закона разделами 4.1 — 4.4 Закона о лоббизме предусмотрена должность Уполномоченного по лоббизму (The Commissioner of Lobbying). Это независимое от исполнительной власти должностное лицо назначается обеими палатами канадского парламента сроком на семь лет и обязано представлять ежегодные отчеты о своей деятельности в парламент. Уполномоченный обладает широкими правами при проведении расследований нарушений Закона. В частности, разделом 10.4 Закона предусмотрено, что Уполномоченный вправе вызывать лиц для дачи устных или письменных показаний под присягой, требовать представления документов или иных вещей, которые могут иметь отношение к расследованию.

Ответственности за нарушения требований Закона посвящен раздел 14. За отказ в регистрации на федеральном уровне первый штраф составляет до 50 000, а повторное нарушение может обернуться тюремным заключением сроком до 6 месяцев. Лоббисты, которые намеренно представили в регистрирующий орган ложные сведения или фальшивые документы, понесут ответственность в размере до 200 000 канадских долларов и двух лет лишения свободы.

Провинции устанавливают собственные размеры санкций. В Квебеке за лоббистскую деятельность без регистрации придется заплатить от 500 до 25 000 канадских долларов, а в Новой Шотландии, Онтарио и Ньюфаундленде за первое нарушение штраф составляет 25 000, а за последующее — до 100 000 канадских долларов.

Начиная с 2005 г., когда были введены в действие поправки 2003 года, позволившие применять нормы об ответственности, в парламент было представлено более двенадцати отчетов о расследованиях. В десяти случаях нарушения закона подтвердились. До 2005 года случаев привлечения к ответственности не было из-за противоречий в Законе 1989 года. Относительно низкое число наложенных штрафов позволяет прийти к выводу, что лоббисты в целом соблюдают законодательство. С другой стороны, это заставляет задуматься об эффективности выявления правонарушений. Однако неоспорим тот факт, что закон работает — лоббисты регистрируются. Благодаря официальной регистрации для них создается возможность заявить о своих успехах, узнать поближе конкурентов и подчеркнуть легальный характер своей деятельности, что для многих клиентов немаловажно.

В начале параграфа уже упоминались кодексы поведения лоббистов. В большинстве канадских юрисдикций таких отдельных кодексов поведения нет. Исключение — Квебек и федеральный уровень Канады. Но в этих случаях главный недостаток таких кодексов — неопределенность норм. Кодексы регулируют порядок обращения с информацией, порядок разрешения конфликтов интересов, предлагают, как должны вести себя лобби-группы, устанавливая общие принципы честности, профессионализма, взаимоуважения. Эти принципы свободны для интерпретации. Например, в Квебеке нормы препятствуют проявлению «недопустимого влияния» на должностных лиц в деятельности лобби-групп. Однако трудно однозначно понять, что является таким «недопустимым влиянием», что может трактоваться подходящим для одних лобби-групп и что будет не подходящим для других.

Лоббизм в европейском союзе

Лоббизм в европейском союзе стал достигать тех же размеров что и в США, однако способы осуществления лоббистской деятельности в Европе и США сильно разнятся. Лоббизм США носит довольно агрессивный характер и рассчитан на скорейший результат, в то время как европейский лоббизм носит более долгосрочный и менее агрессивный характер. Институты европейской власти регулируют в зависимости от своей предрасположенности к определенным группам интересов степень доступа к принятию решений. Поэтому агрессивная тактика, равно как и тактика представления индивидуальных, а не групповых интересов, отвергается в лоббировании на уровне ЕС. Власти в Европе предпочитают вести диалог с группами интересов. И в целом роль лоббистов в европейском союзе менее институционализированна что дает большой просто для субъективного предоставления доступа. Особенности лоббирования определяют не представители бизнеса, а европейские власти, заинтересованные в учете многосторонних интересов. Европейские лоббисты обычно склонны к конструктивному партнерству с властями, чтобы иметь возможность влиять на законотворческий процесс.

Представители бизнеса, предпочитавшие оказывать сильное давление на европейские власти, были вынуждены пересмотреть свою стратегию. Так, в 1970-х гг. Комитет ЕС Американской торговой палаты (АМПАЛ ЕС) пытался заблокировать принятие европейской социальной директивы с помощью оказываемого через многочисленных американских адвокатов давления. Такая агрессивная наступательная тактика вызвала резкое неприятие у представителей европейских властей. В течение многих лет после этого АМПАЛ ЕС должен был прилагать усилия для восстановления положительного восприятия американского бизнеса в институтах европейской власти.

Агрессивная тактика не принесла представителям европейского бизнеса пользы. Так, Европейская ассоциация нефтяной промышленности использовавшая американскую тактику для продавливания интересов потерпела поражение и не смогла помешать принятию закона по сокращению газовых сбросов. После разработки соответствующего проекта директивы в Еврокомиссии в сотрудничестве с ЕАНП в него были внесены значительные парламентские поправки. Европарламент настаивал на более жестком для нефтеперерабатывающей промышленности варианте директивы. ЕАНП задействовала свыше 50 лоббистов для работы с европарламентариями, которым стали угрожать потерей мандатов из-за закрытия нефтеперерабатывающих заводов. В результате эта лоббистская кампания спровоцировала Европарламент на показательное пренебрежение интересами нефтяной отрасли и привела к ухудшению репутации ЕАНП .

На уровне ЕС негативное лоббирование, направленное на блокирование законодательных предложений, является неэффективным, так как они могут быть заблокированы только в исключительных случаях после их рассмотрения в течение очень продолжительного времени. На самой ранней стадии подготовки законодательного предложения оно проходит неформальное согласование во всех институтах европейской власти, поэтому представители бизнеса могут лишь лоббировать внесение в него своих коррективов. При этом уровень влияния на европейские власти зависит от готовности бизнеса действовать в качестве их конструктивного партнера.

Европейский бизнес должен ориентироваться на действия властей в своем лоббировании и учитывать существующую коньюктуру. Европейские институты власти отличаются специфическими подведомственными интересами на которые представители бизнесы должны обращать свое внимание и проводить лоббирование в соответствии с ними. Европейские чиновники и политики заинтересованы в устранении деталей законопроектов, способных нанести вред, поэтому лоббисты с учетом этого должны представлять свои экспертные оценки изменяющегося законопроекта на всем пути его рассмотрения.

При взаимодействии с европейскими властями важно ориентироваться на общеевропейскую идеологию, на которой базируются законодательство и инициативы ЕС. Выдвижение на первый план в лоббистских предложениях принципов европейской интеграции, свободного перемещения товаров и капитала, социального единства, увеличения занятости и конкурентоспособности способствует улучшению восприятия позиции бизнеса. При лоббировании помимо ориентированности на интересы властей необходимо взаимодействовать со всеми действующими лицами и учитывать их проблемы и интересы.

Давление, применяемое бизнесом может быть успешно только в том случае, если бизнес располагает поддержкой национального правительства и властей. Давление и угрозы экономического характера более действенны для оказания влияния на национальные правительства, которые, в свою очередь, определяют позицию Совета министров. В связи с этим главенствующую роль поддержки сельского хозяйства определяется не активными действиями в отношении власти аграрного бизнеса, а сильным влиянием Франции в ЕС .

Для привлечения поддержки немецких европарламентариев во время рассмотрения проекта директивы REACH, противоречащей интересам химической промышленности, Союз химической промышленности Германии (СХП) организовал кампанию критики директивы в немецких и европейских средствах массовой информации. Немецкая химическая компания BASF для усиления критики директивы в СМИ  направила своих специалистов по связям с общественностью в Брюссель.

Национальные ассоциации химической промышленности делали сообщения для СМИ о потенциальных угрозах реализации директивы для экономики и занятости. Так, представители химической промышленности Великобритании оценили расходы на выполнение директивы в 9 млрд. евро, а СХП заявил о возможном сокращении 2,3 млн. рабочих мест в Германии . Данные угрозы со стороны химической промышленности подействовали на национальные правительства и европарламентариев, в результате чего положения директивы были изменены в пользу интересов бизнеса .

Проведение критической кампании в СМИ и намеренная политизация вопроса являются исключением из правила при лоббировании интересов бизнеса на уровне ЕС. Такая стратегия может быть реализована только при отсутствии эффекта от других стратегий и при наличии больших ресурсов влияния, особенно на национальном уровне. Обычно бизнес старается не привлекать общественное внимание, так как это может спровоцировать увеличение числа заинтересованных в рассмотрении вопроса сторон, и вследствие этого процесс принятия решений станет неконтролируемым.

Глава консалтингового агентства Kimmons & Kimmons К. Кайммонс, бывший лоббист фармацевтической компании GlaxoSmith-Kline, выделила основные стратегии евролоббирования бизнеса, используемые в зависимости от обстоятельств.

1. «Боевой вертолет». Это агрессивное лоббирование, используемое при отсутствии эффекта от всех других стратегий. Включает угрозы миграции бизнеса на другую территорию с дешевыми ресурсами и более приемлемыми условиями в случае, если европейские политики окажутся недостаточно уступчивыми.

2. «Кофи Аннан», или «Троянский конь». Наиболее часто используемая в Брюсселе стратегия, направленная на достижение компромисса во избежание наихудших сценариев регулирования. Часто предполагает конструктивное обязательство, предлагаемое властям на основе взаимоприемлемого компромисса.

3. «Плохой полицейский — хороший полицейский». Означает жесткую бескомпромиссную позицию одной компании или ассоциации, которая позволяет получить моральное преимущество другим более конструктивным ассоциациям или компаниям, готовым идти на уступки для нахождения компромисса.

4. «Дантист». Если компания или ассоциация не приемлет предложенную законодательную инициативу, то они первоначально пытаются «обезвредить» наихудшие для них положения (так называемые гнилые зубы), а уже потом исправить менее важные.

5. «Третья сторона». Обращение к неправительственным организациям, с тем чтобы найти компромисс по обсуждаемой проблеме.

6. «Осел». Связана с образом осла, идущего за морковкой на палке. Представители бизнеса ориентируются в лоббировании на интересы и предпочтения лиц, принимающих решения. Как правило, соблазнение и взяточничество не используются .

Стратегия «Боевой вертолет» используется только крупным влиятельным бизнесом, который одновременно оказывает давление и на европейские власти, и на национальные правительства. Например, в январе 2007 г. крупнейшие немецкие автопроизводители DaimlerChrysler, BMW, Volkswagen, Ford и Opel обратились в Еврокомиссию с открытым письмом, в котором утверждалось, что ее планы по регулированию эмиссии углекислого газа для новых автомобилей могут нанести сильный ущерб европейской автомобилестроительной промышленности. В письме указывалось на возможность миграции автопроизводителей и смежных производств за пределы ЕС, что повлекло бы за собой массовые сокращения рабочих мест . Параллельно с опубликованием данного письма председатель производственного совета DaimlerChrysler Э. Клемм заявил в Германии о том, что компания будет вынуждена закрыть несколько немецких заводов в случае вступления в силу директивы по регулированию эмиссии углекислого газа. Э. Клемм указал на возможное сокращение 65 тыс. рабочих мест. В феврале 2007 г. Немецкий конгресс торгово-промышленных палат призвал Еврокомиссию остановить проектирование новой директивы о потребительской защите, предусматривающей прямую ответственность производителя за брак (ему придется оплачивать и организовывать работу по непосредственному принятию и оценке брака) и возможность инициирования коллективных общеевропейских исков потребителей .

Председатель правления Немецкого конгресса торгово-промышленных палат М. Ванслебен предупредил Еврокомиссию, что новые правила потребительской защиты могут привести к росту цен и миграции производства за пределы ЕС  . Активное использование немецким бизнесом стратегии «Боевой вертолет» в 2007 г. неслучайно, так как в первом полугодии 2007 г. председательствующим государством в ЕС была именно Германия, для которой миграция немецких производителей является серьезной угрозой.

Стратегия «Дантист», направленная на постепенную нейтрализацию вредных для бизнеса законотворческих положений, на практике может означать намеренное затягивание рассмотрения законодательства при постоянном оказании влияния на законодателей. В целом особенность европейского лоббирования состоит в его долгосрочном характере. Разработка, рассмотрение и принятие проекта директивы занимают несколько лет. Это связано с тем, что согласование законодательства на различных этапах его формирования занимает длительный промежуток времени. Такая практика дает определенные преимущества тем представителям бизнеса, которые занимаются долгосрочным лоббированием и обладают достаточными для этого ресурсами. Часто законопроекты в течение нескольких лет получают лоббистское сопровождение без привлечения общественного внимания.

Особенно сильно тактика намеренного изнуряющего затягивания рассмотрения законодательства со стороны бизнеса проявилась на уровне ЕС при составлении директивы REACH. В апреле 1998 г. Еврокомиссия выступила с инициативой разработки соответствующего проекта директивы, который был подготовлен в 2001 г. Окончательный вариант директивы был принят Европарламентом в декабре 2006 г., и она вступила в силу в июне 2007 г. В соответствии с положениями директивы химический бизнес при активном вмешательстве на всех законотворческих стадиях национальных правительств смог добиться для себя серьезных уступок.

Наиболее часто применяемая компромиссная стратегия лоббирования во всех ее проявлениях может быть продемонстрирована на примере действий автопроизводителей, пытавшихся предотвратить введение жестких норм эмиссии углекислого газа для автомобилей. В 1998 г. на переговорах с Еврокомиссией автопроизводители, чтобы избежать введения принудительного регулирования, заключили с ней добровольное соглашение о своем обязательстве к 2012 г. сократить автомобильную эмиссию углекислого газа до среднего уровня 120 г/км. В 2007 г. еврокомиссар по вопросам экологии С. Димас заявил, что автопромышленность игнорирует свое обязательство, так как средний уровень автомобильной эмиссии углекислого газа составляет приблизительно 160 г/км. Это свидетельствовало о полном нежелании автопроизводителей создавать и внедрять новые экологичные двигатели. В результате Еврокомиссия поддержала проектирование обязывающей директивы.

Ассоциация европейских автопроизводителей призвала Еврокомиссию сделать акцент не на принудительном регулировании, а на введении налогов, поощряющих спрос на машины с экологичными двигателями. Данное предложение Ассоциации было проигнорировано. Автопроизводители в диалоге с Еврокомиссией указали на то, что эмиссия углекислого газа зависит не только от экологичности двигателя, но и от манеры вождения, пользования кондиционером и ряда других факторов. В результате Еврокомиссия согласилась на компромисс, установив с 2012 г. техническую норму для эмиссии в размере 130 г/км вместо предполагаемых ранее 120 г/км . Остальные 10 г/км по предложению Еврокомиссии должны быть сокращены за счет внедрения биотоплива и других факторов: внедрения более экологичных кондиционеров, контрольной системы оптимизации давления в шинах и т.п.

Эффективное лоббирование бизнеса основывается главным образом на превентивной стратегии. Потенциал влияния на раннем этапе формирования законодательной инициативы значительно выше, чем на более поздних этапах рассмотрения и принятия законодательства. Лоббирование на самой ранней законотворческой стадии становится возможным в условиях предварительной или постоянной коммуникации с представителями европейских властей. Когда законодательное досье становится предметом публичных консультаций, законодательная инициатива уже имеет определенную концепцию.

Даже при отсутствии хорошей коммуникации с представителями властей бизнес должен выстраивать свое лоббирование в соответствии с аналитическими прогнозами формирующейся в ЕС, и особенно в Еврокомиссии, конъюнктуры. Более опытный в европейском лоббировании крупный бизнес предпочитает заблаговременно создавать для своих интересов благоприятную конъюнктуру. Например, европейская федерация производителей биотехнологической продукции «ЕвропаБио», лоббирующая либерализацию рынка ГМО-продукции, активно инициирует обсуждения ГМО-тематики в генеральных директоратах по предпринимательству, торговле и исследованиям для того, чтобы ослабить законотворческие позиции генеральных директоратов по потребительской защите и экологии. В первых генеральных директоратах бизнес воспринимается положительно в качестве субъекта предпринимательской, торговой и исследовательской деятельности. «ЕвропаБио» постоянно формирует конъюнктуру обсуждения ГМО-тематики с точки зрения экономических последствий и конкурентоспособности европейской экономики .

На уровне ЕС успешное лоббирование проводится не благодаря политическому патронажу или финансированию избирательных кампаний, а благодаря информационно-экспертному влиянию . Возможности такого влияния обеспечиваются за счет представительности, хорошей репутации и доверительных отношений с представителями европейской власти. Хорошая репутация и доверительные отношения основываются на надежности и ценности предоставляемых сведений, политической поддержке, соблюдении договоренностей, предсказуемости и длительности партнерских отношений. Предоставляемые сведения и оказываемая политическая поддержка должны быть ориентированы не только на собственную выгоду, но и по возможности на достижение общего блага. Это повышает уровень доверия и внимания европейских властей к представителям бизнеса.

Многие ушедшие в отставку европейские чиновники и политики работают в структурах бизнеса, занимаясь при этом лоббированием в тех институтах власти, в которых они раньше служили. Подобная практика получила общепринятое название «вращающиеся двери», так как в Брюсселе имеет место систематическое лоббирование с задействованием бывших высокопоставленных служащих Еврокомиссии и европарламентариев. Бизнес за счет «вращающихся дверей» имеет преимущества в лоббировании, связанные не только с получением сети важных связей, но и со знанием различных неформальных тонкостей принятия решений. Кроме того, за счет «вращающихся дверей» бизнес обретает авторитетных представителей своих интересов в институтах европейской власти.

Наибольшую скандальную известность в ЕС получили два случая перехода на лоббистскую работу в сферу бизнеса еврокомиссаров М. Бангеманна и Л. Бриттана . М. Бангеманн, являясь еврокомиссаром по телекоммуникациям, еще во время исполнения своих полномочий занял должность в телекоммуникационной компании Telefonica. Это спровоцировало скандал в СМИ, в результате чего Еврокомиссия была вынуждена разработать подробный кодекс поведения для еврокомиссаров. Кодексом было запрещено еврокомиссарам в течение года после своей отставки заниматься лоббистской работой, связанной с прежними полномочиями. Ушедший с поста еврокомиссара по вопросам торговли Л. Бриттан менее чем через год начал работать в юридической фирме Herbert Smith, специализирующейся на правовых вопросах ВТО, стал вице-президентом инвестиционного банка UBS Warbung, консультативным директором Unilever и возглавил управляющий комитет британской финансовой ассоциации . Бывшие высокопоставленные чиновники Еврокомиссии ниже уровня еврокомиссаров являются более доступными для бизнеса. Ушедшие в отставку руководители генеральных директоратов могут быть для бизнеса намного более желанными партнерами и сотрудниками, чем бывшие еврокомиссары, не только из-за их большей доступности и большей степени свободы, но и ввиду отсутствия общественного интереса к их лоббистской деятельности.

Иногда в институтах европейской власти может иметь место так называемый встроенный лоббизм, когда представитель власти защищает близкие ему интересы. В Еврокомиссии сотрудникам и еврокомиссарам запрещено иметь оплачиваемую работу по совместительству. Но служащие Еврокомиссии в прошлом могли занимать руководящие должности в бизнесе и иметь соответствующие лоббистские связи с ним. Действующий еврокомиссар по вопросам конкуренции Н. Крес за последние 10 лет до ее членства в Еврокомиссии занимала руководящие посты почти в 30 различных компаниях, среди которых были известные транснациональные корпорации Volvo Group, Lucent, McDonald’s, PriceWaterhauseCoopers, Thales и KLM. Н. Крес до вступления в должность еврокомиссара пообещала Европарламенту передавать дела, затрагивающие интересы компаний, в которых она работала, другим служащим Еврокомиссии. Она также подписала письменное обещание президенту Еврокомиссии Ж. Баррозо отказываться от участия в делах, непосредственно связанных с ранее управляемыми ею компаниями. Данный документ приложен к публичной декларации интересов Н. Крес. Тем не менее вряд ли она сможет избежать участия в делах, косвенно касающихся интересов компаний, в которых она ранее работала. Помимо этого при передаче дел другим служащим Еврокомиссии не исключается фактор лояльности по отношению к интересам влиятельного еврокомиссара.

Лучшие возможности для встроенного лоббизма существуют в Европарламенте, так как европарламентариям не запрещено работать в сфере бизнеса. Например, решающую роль в утверждении предписания о либерализации автомобильной торговли в Европарламенте сыграл европарламентарий К. Конрад, имеющий собственный бизнес по продаже автомобилей в Германии. Он был назначен докладчиком Европарламента по данному предписанию . Европарламентарии могут являться также оплачиваемыми сотрудниками компаний, что способствует проявлению внутреннего лоббизма. Например, европарламентарий Э. Манн, будучи одновременно активным членом форумного объединения «Трансатлантическая политическая сеть» (ТПС) и оплачиваемой сотрудницей компании Bertelsmann AG, подготовила парламентский проект резолюции, одобряющий проведение переговоров между ЕС и США о создании к 2015 г. между ними свободной торговой зоны. Проект резолюции, получивший одобрение в Европарламенте, был составлен на основе документа ТПС, корпоративным членом которой является Bertelsmann AG .

Брюссель является многокультурной политической площадкой, на которой сталкиваются разнообразные южно- и североевропейские менталитеты и традиции. Например, датчане публикуют информацию о выслушанных представителях интересов в специальных публичных журналах, а грекам совершенно чуждо восприятие лоббизма в качестве нормального политического инструмента. На всех уровнях европейской власти чиновники и политики владеют разными языками, имеют различные традиции, ценности и нормы. Для успешной лоббистской деятельности надо учитывать национальную культуру главных игроков и максимально уважительно относиться к каждому из них, например, подготавливая для них справки на родном языке. Особенность евролоббирования состоит в постоянной потребности выстраивать коммуникации одновременно на нескольких языках. При этом коммуникации должны иметь интеркультурный характер, т.е. формат обсуждения каких-либо вопросов должен учитывать национальную культуру лица, принимающего решения. Представителей европейской власти объединяют общие работа и местоположение, прагматическое использование только нескольких рабочих языков (английский, французский, немецкий) и одинаковые ожидания. У них имеется чувство солидарности, но культурные различия продолжают играть важную роль.

Помимо коммуникации с представителями европейских властей язык может становиться важным лоббистским инструментом при переводе нормативных актов на все официальные языки ЕС. Нормативные акты обычно готовятся на одном из рабочих языков, а потом переводятся и публикуются на каждом официальном языке. Многие ключевые слова нормативных актов воспроизводятся в переводе без общего определения. Проблема заключается в том, что между любыми языками существуют семантические различия, а изменение формулировок при переводе приводит к появлению различий в национальных версиях нормативных актов. Это дает потенциальную возможность для лоббистской манипуляции во время перевода. Такая манипуляция может отразиться на функционировании бизнеса. Например, нидерландский молочный бизнес пострадал при переводе предписания ЕС об упаковках для молочной продукции на голландский язык. Вместо традиционной картонной упаковки в национальной версии предписания появилось требование использовать «металлическую упаковку». Причина оказалась в неправильном переводе французского слова, которое означало «любая упаковка». Согласно официальному сообщению ошибка была допущена бельгийским переводчиком, переводящим с валлонского французского языка, в котором оспариваемое слово может означать также металлическую упаковку. Тем не менее представители нидерландского молочного бизнеса полагают, что неправильный перевод был инициирован конкурентами. В связи с имеющейся вероятностью неправильного перевода представители бизнеса должны проверять все языковые версии нормативных актов ЕС, которые затрагивают их сферу деятельности. Помимо выполнения этой функции поддержание многоязычного интерфейса необходимо для проведения активной лоббистской работы, так как это ускоряет ознакомление со специфичными документами, которые могут быть представлены в переводном виде только через некоторое время.

Как видно из представленного выше материала, Лоббизм является неотъемлемой частью правовой, политической и социальной структур общества и является одним из факторов экономического роста и развития страны.

Для Российской Федерации лоббизм может стать основным развивающим фактором и механизмом прорыва для нашей экономики и общества. Улучшив взаимодействие власти и общества, мы можем создать здоровый диалог и власть сможет стать более мобильной и гибкой, что позволит ей решать проблемы еще до их появления.

Определение

Лоббизм  — деятельность субъектов гражданского общества (предпринимательских союзов, некоммерческих организаций, профессиональных лоббистов и др.) и уполномоченных на контакты с ними органов и должностных лиц, нацеленная на выявление и отражение интересов групп граждан и организаций (частных интересов) в публично-властном решении.

Исторический экскурс

В XVI в. термин «лобби» использовался для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях. В XVII в. этим термином стали называть помещение для прогулок в палате общин Англии. Политическое значение термина появляется в конце XVIII в. в США. Первая поправка к Конституции США, в которой декларируется право граждан мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб, заложила основу для развития лоббирования через систему правовых норм. Уже в 1808 г. слово «лобби» было впервые зафиксировано в протоколах Конгресса США. Именно потому, что «просители» не могли пройти дальше холлов и приемных парламента, их называли лоббистами. Некоторые российские и зарубежные авторы распространение термина «лобби» связывают с вестибюлем гостиницы «Виллард» в Вашингтоне. В ней останавливались на рубеже XVIII—XIX вв. приехавшие на сессию парламентарии. В вестибюле гостиницы лоббисты могли донести свое мнение по поводу законопроекта до члена парламента^[1].

Лоббизм может осуществляться как в парламенте, так и в системе органов исполнительной власти. Влияние лоббистов нацелено на принятие разнообразных публично-властных как нормативных правовых актов, так и индивидуальных актов. Лоббизм также может быть направлен на принятие органами публично-властных мер либо их непринятие, если последнее видится нежелательным заинтересованным лицам. Вместе с тем стоит учитывать, что лоббирование не всегда приводит к ожидаемому заявителем отражению частного интереса в деятельности соответствующих органов. Непреложной гарантией лоббизма является возможность публичного оглашения этих интересов.

Главными потребителями процедур лоббизма со стороны гражданского общества выступают коммерческие организации и их союзы (ассоциации), общественные объединения, некоммерческие организации и другие группы граждан. Официальный лоббизм — весьма затратный процесс. Вкладывать большие силы и средства в конечный результат выгодно коллективным субъектам, располагающим достаточными организационными и финансовыми ресурсами.

Уполномоченными на контакты с заинтересованными группами граждан и их организациями должностными лицами выступают должностные лица и служащие любого уровня власти. В ходе осуществления своих полномочий они участвуют в деятельности органов и их подразделений, обсуждающих публично-властные решения (комитеты, комиссии, советы, рабочие группы, совещания и др.).

Правовая сущность лоббистской процедуры сводится к следующему. Каждому заинтересованному лицу должна быть предоставлена возможность выражения его частного интереса путем личного доступа его или его представителя на заседания соответствующих органов публичной власти и(или) подразделений. При этом немаловажными являются транспарентность деятельности государственных и муниципальных органов, а также организаций, осуществляющих публичные функции, открытое размещение ими планов правотворческой деятельности, обсуждение конкретных публично-властных решений, установление различных форм проведения заседаний с учетом максимально возможного широкого присутствия общественности.

Отдельные законы о лоббистской деятельности приняты лишь в некоторых государствах: США, Канаде, Польше, Литве и некоторых др.

Зарубежный опыт

В 1995 г. Президент США подписал новый закон о раскрытии лоббистской деятельности, который вступил в силу 1 января 1996 г. (Lobbying Disclosure Act). Его действие распространялось на лоббирование в Конгрессе и органах исполнительной власти, были перечислены виды действий, не подпадающих под понятие «лоббизм», а также выделялись категории иностранных лоббистов, представляющих интересы коммерческих организаций, и иностранных агентов, которые влияют на политику США как агенты иностранного государства.

В США в соответствии с Новым актом честного лидерства и открытой власти (The Honest Leadership and Open Government Act of 2007) увеличился срок до двух лет, в течение которого конгрессмен, покинувший свой пост, не имеет права заниматься лоббистской деятельностью (ранее этот срок составлял один год). Было приостановлено действие положения о возможности конгрессмена принимать подарки в размере 50 долл. США; ограничен круг лиц, которые могут финансировать их поездки. Увеличился размер штрафа для нарушителей правовых предписаний — до 200 000 долл. США (ранее — 50 000), в качестве меры наказания было установлено лишение свободы сроком до 5 лет. С 2007 г. лоббисты должны представлять отчеты ежеквартально (ранее — каждые полгода). Конгрессмены, осужденные в связи со взяточничеством, лжесвидетельством и другими преступлениями в сфере незаконного лоббирования, теряют право на пенсию. Были повышены требования к транспарентности информации, интересующей общество и лоббистов. Многие запреты получили распространение и на высокооплачиваемых сотрудников парламента, имеющих доход не менее 75% от оклада конгрессмена. Согласно Новому акту честного лидерства и открытой власти деятельность лоббистов и должностных лиц, которая осуществляется в противоречии с этикой поведения взаимодействующих субъектов в публичной политике, подлежит пресечению.

Закон Канады о регулировании лоббисткой деятельности был принят в 1998 г. (Lobbyists Registration Act).

Закон Польши от 7 июля 2005 г. «О лоббистской деятельности в правотворческом процессе» предоставляет общие гарантии права на информацию и предусматривает публичные слушания проектов публично-властных решений. В этих слушаниях могут принимать участие и лица, не внесенные в реестр субъектов, осуществляющих профессиональную лоббистскую деятельность (п. 5 ст. 7).

Литовский Закон о лоббизме вступил в силу с 1 января 2001 г.^[2]

Лоббизм как продвижение частных интересов следует отличать от представительства депутатом интересов своих избирателей. Лоббизм ориентирован на выражение в публично-властных решениях узкокорпоративных интересов групп граждан и организаций. Представительство же депутатом интересов своих избирателей входит в отношения народного представительства и базируется на идее народного суверенитета. Поэтому депутат не может продвигать в деятельности парламента узкокорпоративные интересы, при обсуждении законопроектов он должен ориентироваться на обобщенные интересы граждан. В целях недопущения лоббирования узкокорпоративных интересов в палатах Федерального Собрания в законодательстве устанавливается порядок разрешения конфликта интересов.

 В соответствии с Федеральным законом «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» сенатор и депутат при наличии оснований обязаны сообщать соответственно в комиссию Совета Федерации, Государственной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых сенаторами РФ, депутатами Государственной Думы, о возникновении личной заинтересованности при осуществлении своих полномочий, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.

Зарубежный опыт

В Германии развиты консультации органов власти с представителями крупных коммерческих организаций: с союзами и объединениями. При Президенте Бундестага ведется открытый список регистрации союзов и объединений, желающих получать информацию и влиять на работу парламента. Депутаты Бундестага, если они аффилированы с коммерческими организациями, обязаны информировать об этом палату. Если в ходе обсуждения законопроекта в парламентской комиссии возникает вопрос о конфликте интересов, соответствующий депутат слагает полномочия на время обсуждения. Если парламентарий не сделает этого, он будет нести ответственность согласно положению Регламента, вплоть до уголовной ответственности^[3].

Отношения лоббизма a priori испытывают на себе регуляционный потенциал не только правовых, но и этических норм. Потому что лоббизм реализуется в формате свободной коммуникации представителей групп граждан и организаций и органов и должностных лиц. Непросто формализовать лоббизм как конкретное правоотношение: выделить субъекты, объект, их права и обязанности, установить все элементы ответственности, также исключить возможность широкого толкования лоббизма и не путать его с иными сферами деятельности такими, например, адвокатской или экспертной деятельностью. В Российской Федерации несколько раз обсуждались законопроекты о лоббистской деятельности. В связи с неоднозначностью понимания лоббизма и сложностями правовой интерпретации понятий и процедур в сфере продвижения частных интересов в деятельности органов власти ни один законопроект не был принят.

В России нет устоявшихся традиций действия правил этики в публичной политике, а также добровольного соблюдения заинтересованными субъектами этих правил, в частности, кодексы этики поведения должностных лиц и служащих, если и устанавливаются, то не имеют реальной силы действия. Введение лоббизма как формы продвижения частных интересов по аналогии с такими странами как США и Канада, в которых традиции лоббизма устоялись, в России представляется невозможным и ненужным. Учреждение государственного института регистрации лоббистов, правовая институционализация контактов лоббиста и должностного лица и служащего, организация процесса отчетности — все это требует определенных правовой культуры и правового регулирования. Без них реализация федерального закона о лоббизме на практике может обрасти дополнительными проблемами и злоупотреблениями. Идеологическая основа лоббизма в России не сформировалась. Установленный в Конституции РФ принцип народного суверенитета не допускает возможность проведения узкокорпоративных интересов в деятельность органов публичной власти.

Для России не подойдет опыт Германии, в которой допускается возможность должностных лиц консультировать коммерческие структуры при условии раскрытия конфликта интересов. Тем более что в Германии звучат протесты и велика вероятность отмены этого правила и ужесточения требований к должностным лицам. В Великобритании большую роль играют этические стандарты поведения представителей власти и гражданского общества при продвижении частных интересов, что в России требует дополнительного осмысления. Стоит отметить, что в большинстве стран отмечается неудовлетворенность официальной моделью и практикой лоббирования.

Точка зрения

Д. А. Медведев, Председатель Правительства РФ, 21 декабря 2012 г. на встрече с предпринимателями сказал, что российский парламент пока не дорос до лоббизма: «Мы до такого уровня правопонимания, даже среди депутатов Государственной Думы — не доросли… Хотя я не исключаю, что когда-нибудь нам придется принять закон, регламентирующий взаимоотношения парламентариев и сил, которые предлагают им продвигать те или иные проекты, для того, чтобы ввести это в цивилизованное русло. Но пока, я боюсь, нам просто еще не до этого — мы можем создать больше себе проблем»^[4].

Идеологический подход к пониманию лоббизма в России не позволяет смотреть на эту форму продвижения частных интересов как на конституционную ценность и неотъемлемый атрибут демократии. Лоббизм — это объективное явление общественной практики, с которым гражданам и органам приходится считаться. Но лоббизм и не следует рассматривать как коррупцию. Этот институт следовало бы относить к той группе правовых форм участия в управлении делами государства, которые позволяют доводить до сведения органов власти частные интересы.

Лоббизм может приводить к созданию привилегий и преимуществ одних групп граждан и организаций перед другими и продвижению узкокорпоративных интересов в ущерб общегосударственным. Межличностным коммуникациям в публичной сфере свойственно развиваться по направлению: неподвластных правовому воздействию отношений, что создает коррупционные риски в системе власти. Развенчание позиции о том, что должностное лицо и служащий зачастую выступают в качестве лоббистов, возможно через установление следующих правил: разрешения конфликта интересов при обсуждении законопроектов, не допускающих несогласованное изменения их концепций; обеспечения внутрипартийной демократии, гарантирующих открытость деятельности органов власти и широкое вовлечение общественности в обсуждение публично-властных решений; способствующих неотвратимости ответственности должностных лиц и служащих за недопустимые действия (бездействие) в отношениях с группами граждан и организациями, представляющими частные интересы.

Точка зрения

Лоббизм, считает В. В. Субочев, — неотъемлемая черта любых политических режимов, будь то демократия или тоталитаризм, только его проявления варьируются от одной формы к другой. Если государственные структуры вымогают взятки за надлежащую реакцию на ту или иную инициативу, то это — коррупция, которой, разумеется, воспользуются лоббисты для ставшего таким образом возможного способа осуществления своих целей. Но не лоббизм здесь становится и подменяется коррупцией, а лоббисты используют метод взяточничества, преступников, и последнее вытесняет сам лоббизм как таковой, ставя политическую, экономическую и другую борьбу на другой уровень, находящийся на порядок ниже даже самого откровенного лоббизма. Лоббизм, будучи одной из форм реализации законных интересов, явление правовое. Это и закрепляет одну из приоритетных ниш лоббизма среди актов реализации законных интересов^[5].

Итак, в настоящее время в России маловероятно установление лоббизма как специальной процедуры продвижения частных интересов в деятельности органов власти. Правовое регулирование уже развивается по пути совершенствования форм продвижения интересов групп граждан и организаций в публично-властные решения.

Гарантируется право на обращение, которое позволяет группам граждан и организациям выражать свои интересы при обсуждении публично-властных решений. Право на обращение развивается в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

В законодательстве обеспечивается право граждан на информацию о проектах публично-властных решений. Требование о раскрытии необходимых сведений о проектах решений закреплено в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В иных актах, включая регламенты органов исполнительной власти, устанавливаются обязанности органов раскрывать информацию об их деятельности, а также должным образом реагировать на обращения граждан.

Группы граждан и организации могут донести свои интересы до органов власти в правотворческом процессе прежде всего посредством народных обсуждений, публичных обсуждений, публичных слушаний, публичных консультаций, проведения антикоррупционной экспертизы и др.

Группы граждан и организаций заявляют также свои интересы в качестве членов экспертных, консультативных и общественных советов, созданных большинством органов государственной власти и местного самоуправления. Возможность выражения экспертных позиций при обсуждении и принятии публично-властных решений предусматривается в Федеральном законе «Об Общественной палате Российской Федерации», Федеральном законе «О саморегулируемых организациях», в Федеральном законе «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» и др.

Лоббировать интересы группы граждан и организации могут и посредством участия в специализированных экспертизах, которые проводятся в связи с необходимостью гражданских оценок определенных видов деятельности, например, общественной экологической экспертизы (Федеральный закон «Об экологической экспертизе»). Консультации органов государственной власти и местного самоуправления с предпринимателями в рамках такой экспертизы как оценка регулирующего воздействия проектов публично-властных решений осуществляется на основе целого ряда федеральных законов и подзаконных актов.

Союзы (ассоциации) некоммерческих организаций такие, например, как Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийские общественные организации: Деловая Россия и «ОПОРА РОССИИ» аккумулируют интересы предпринимателей и выражают их в ходе взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления. Основы статуса союзов (ассоциаций) предусмотрены Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом «О некоммерческих организациях».

Предприниматели и их объединения доводят свои позиции до государства через механизм социального партнерства, основу регулирования которого составляет Трудовой кодекс РФ. Объединения работодателей могут вносить свои предложения о принятии отдельных нормативных правовых актов и внесении изменений и дополнений в действующие акты согласно Федеральному закону «Об объединении работодателей».

Открытость, гласность, прозрачность — основные положения для развития правовых форм продвижения интересов граждан в деятельности органов публичной власти. Дальнейшее совершенствование этих форм, главным образом, может быть направлено на: обеспечение публичного размещения проектов актов и возможностей группам граждан и организаций высказывать их предложения и замечания, а также раскрытие информации о порядке формирования и функционирования экспертных, консультативных, общественных советов, рабочих групп, создаваемых органами публичной власти для обсуждения публично-властных решений. Обеспечение доступности экспертного участия групп граждан и организаций в Российской Федерации – важнейшее направление продвижения частных интересов в публично-властные решения.

---

[1] См.: Толстых П. А. GR : практикум по лоббизму в России. М. : Альпина Бизнес Букс, 2007. С. 17—18.

[2] См.: Толстых П. А. GR : практикум по лоббизму в России. М. : Альпина Бизнес Букс, 2007. C. 193-195: Васильева С.В. Правовое регулирование лоббизма и иные механизмы продвижения частных интересов // Право. Журнал Высшей школы экономики. № 2. 2009. С.73-74.

[3] См.: Васильева С.В. Правовое регулирование лоббизма и иные механизмы продвижения частных интересов // Право. Журнал Высшей школы экономики. № 2. 2009. С. С.75.

[4] См.: Медведев: Российский парламент не дорос до принятия закона о лоббизме // РИА Новости. 2012. 21 дек. URL:. http://ria.ru/politics/20121221/915767197.html (Дата обращения: 31.09.2021).

[5] См.: Субочев В. В. Законные интересы / под. ред. А. В. Малько. М. : Норма, 2008. С. 393—394.

 Автор — Масленникова С.В. 

ЛОББИЗМ КАК ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРОФЕССИЯ

О проблеме создания в России полноценного института лоббизма

Лоббизм в России – явление достаточно молодое. В государствах с развитым институтом лоббизма, например в США или странах ЕС, определения соответствующих понятий приведены в нормативных актах, регулирующих данный вид деятельности. В России же лоббизм как институциональное явление до сих пор отсутствует, существуя скорее на уровне общественного сознания. Неудивительно, что сегодня слова «лоббизм» и «лоббист» имеют множество различных и зачастую совершенно противоположных значений. Между тем в нашей стране постепенно начинает формироваться самостоятельная профессия – лоббист.

Под лоббистом часто понимают любое лицо, отстаивающее чьи-либо интересы, включая собственные, перед государственной властью и действующее на любой основе и в любом статусе. Это может быть депутат, выполняющий свою работу за официальную зарплату и убеждающий коллег в необходимости принятия того или иного решения, либо тот же депутат, действующий за вознаграждение, полученное от заинтересованной группы лиц, либо профессиональный консультант, например юрист, для которого это основной вид деятельности, либо лицо, пытающееся путем прямого денежного стимулирования добиться нужного ему решения. В отношении всех этих лиц можно услышать слово «лоббист».

Так, в интервью одному печатному изданию председатель комитета по законодательству законодательного собрания одного из субъектов РФ сказал, что лоббизм является его основным бизнесом. Именно поэтому он в свое время внес на рассмотрение в местный парламент законопроект о лоббистской деятельности. Более того, в российской прессе иногда встречаются даже рейтинги депутатов-лоббистов.

Известно, что принцип «вращающихся дверей» (когда депутат по окончании полномочий идет в лоббисты, а затем снова в депутаты) общепринят в странах с развитым цивилизованным лоббизмом, однако речь ни в коем случае не идет об одновременном совмещении этих функций.

Разграничение понятий
Глядя на все это, можно убедиться, что, прежде чем говорить о лоббизме, необходимо четко определить понятия: различать лоббизм в широком смысле слова и в узком его понимании, с одной стороны, а также коррупцию и превышение должностных полномочий – с другой.

В широком смысле лоббизм – это любое законное отстаивание интересов, как собственных, так и той или иной группы лиц: от самостоятельного или через посредника продвижения интересов компании до деятельности сенатора, отстаивающего в рамках своих должностных обязанностей интересы своего региона перед федеральными властями.

Лоббизм в узком смысле – это постоянная профессиональная деятельность на возмездной основе по взаимодействию с органами государственной власти в целях продвижения интересов клиентов лоббиста.

Наконец, от лоббизма в широком и в узком смысле слова необходимо отличать коррупцию, а также превышение должностных полномочий и злоупотребление ими, что, к сожалению, встречается при любом толковании лоббизма, и ответственность за это предусмотрена в УК РФ.

Профессиональный юрист или профессиональный лоббист?
В рамках этой небольшой статьи имеет смысл говорить о лоббизме в узком его понимании, т.е. как о профессиональной деятельности. Возникает важный вопрос: а юридическая ли это профессия? И кто занимается лоббированием сегодня?

Как уже было отмечено, лоббист – это любое лицо, которое профессионально взаимодействует с органами государственной власти в целях продвижения интересов клиентов. Главная задача такого взаимодействия – донесение до лица, принимающего решение, аргументированной позиции клиента.
Профессиональная юридическая составляющая при этом может присутствовать (например, подготовка проекта какого-либо нормативно-правового акта либо анализ рисков для клиента в случае принятия тех или иных поправок или новых нормативных актов), но эта составляющая вполне отделима от собственно лоббизма. Лоббистом может быть как профессиональный юрист, совмещающий непосредственно юридическую деятельность с лоббизмом, так и любое другое лицо, нанимающее в случае необходимости юриста для получения профессиональных услуг.

Однако Россия традиционно отличается невысоким уровнем правовой культуры населения, и граждане склонны по любому, даже самому мелкому, вопросу обращаться к президенту, премьеру, губернатору независимо от того, находится ли вопрос в их компетенции или нет. Практически в сегодняшней России только представители юридического сословия обладают достаточным пониманием того, как устроена и работает власть, и поэтому именно юристы могут быть наиболее эффективными лоббистами, если, конечно, речь идет о цивилизованном лоббизме.

Вместе с тем в настоящее время в нашей стране нет четкого портрета лоббиста. Лоббизмом занимаются не те, кто получил специальное образование, и даже не те, кто имеет соответствующие личные качества и таланты. Лоббистами становятся люди, которых в силу определенных причин готовы услышать лица, влияющие на принятие решений.

Данным обстоятельством обусловлено отсутствие каких-либо правил и принципов осуществления этой деятельности, технологий. Даже большинство крупнейших российских корпораций не регулируют лоббистскую деятельность своих сотрудников.

К сожалению, до сих пор эта деятельность не носит открытого и публичного характера. В совокупности с уже сказанным это приводит к тому, что в массовом сознании лоббизм и коррупция воспринимаются как синонимы.

Институционализация лоббизма
Институт лоббизма в России сейчас находится в зачаточном состоянии, до сих пор нет:

– четкой грани между лоббизмом и коррупцией, в том числе в форме злоупотребления должностным положением, а также между лоббизмом, подпадающим под законодательное регулирование, и иной законной деятельностью;

– обязательной регистрации лоббистов;

– основных, хотя бы самых общих принципов их деятельности.

Вывод лоббизма из тени, его институционализация должны способствовать формированию прозрачной и понятной процедуры, которая призвана:

– обеспечить равные условия по продвижению своих интересов в органах государственной власти для различных общественных групп;

– создать надежный канал обратной связи власти с обществом, т.е. повысить эффективность самой власти.

Пока этой процедуры нет, лоббизм часто связан с узкокорпоративным обогащением и нарушением антимонопольного законодательства, продвижением оппортунистических государству интересов в таких отраслях, как добыча нефти, газа, производство алкоголя, табака, автомобилестроение.

Яркий пример – принятие в 2010 г. инициированных рядом банков поправок в Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 196-ФЗ «О ломбардах», по которым размер минимального уставного капитала ломбарда должен составлять 50 млн руб. (хотя около 90% ломбардов имеют годовой оборот менее 3 млн). Поправки были приняты, несмотря на заключение Федеральной антимонопольной службы о том, что закон противоречит задаче развития малого предпринимательства, делает недоступным для граждан получение краткосрочных займов и оставляет на рынке только крупные сетевые ломбарды.

Вторая, не менее важная функция лоббизма – создание для государства надежного и эффективного канала обратной связи с различными общественными группами. Внутренние каналы обеспечения информацией не всегда объективны и потому неэффективны, а зачастую у чиновников просто не хватает специальных знаний в той или иной регулируемой ими сфере деятельности.

В качестве недавнего примера можно привести изменения, которые 1 октября 2011 г. Правительство РФ внесло в Постановление от 28 декабря 2004 г. № 863 «О ставках таможенных сборов за таможенное оформление товаров». В новой редакции объединены в одну группу драгоценные камни и драгоценные металлы, с одной стороны, и изделия из синтетического (искусственного) пьезоэлектрического кварца – с другой. Постановлением установлен размер таможенного сбора для оформления этой группы товаров в 100 тыс. руб. Это в несколько раз больше средней по отрасли стоимости поставки изделия из такого кварца, которая обычно не превышает 30 тыс. руб. При этом узлы из пьезоэлектрического кварца используются в большинстве современных электронных изделий, в том числе в электронике самолетов, средствах связи, ракетно-космической технике и т.д.

Данное нововведение тут же поставило один российский завод, который, кстати, входит в тройку мировых лидеров по производству продукции с использованием такого кварца, на грань банкротства. В настоящий момент ситуацию удалось исправить: в середине мая вступили в силу новые изменения к указанному постановлению.

Лоббизм и коррупция
Что же касается отождествления лоббизма и коррупции в массовом сознании, то институционализация лоббизма, безусловно, будет способствовать уменьшению коррупционной составляющей, но это только побочный результат – одна из целей институционализации, но, видимо, не самая главная.

Попытка использовать законодательное регулирование лоббистской деятельности как главное средство борьбы с коррупцией ошибочна – это все равно что пытаться искоренить коррупцию в судах с помощью процессуальных кодексов.

Нужно отметить, что за последние несколько лет лоббизм в России стал приобретать более цивилизованные черты и носить более открытый характер. И пусть, наверное, пока не в массовом сознании, но в сфере бизнеса и пока не в регионах, а в Москве, но все чаще под лоббизмом понимают законную и прозрачную профессиональную деятельность, цивилизованные пути продвижения своих интересов, а не банальную коррупцию.

Вместе с тем несколько попыток принять закон о лоббизме так и не увенчались успехом. Причина этого, на наш взгляд, в том, что на сегодняшний момент все еще не сформирован серьезный социальный заказ на законодательное регулирование лоббистской деятельности.

Так может, нам стоит сконцентрироваться на создании такого социального заказа, помочь обществу понять, что цивилизованный лоббизм не равнозначен коррупции, а является эффективным и полезным каналом обратной связи между властью и обществом? Для этого требуется в первую очередь серьезная работа со средствами массовой информации, поскольку только они в состоянии «убедить» современное гражданское общество в необходимости развития и законодательного регулирования лоббизма в России.



Лоббирование представляет собой урегулированную нормами права деятельность зарегистрированных в установленном порядке лиц по продвижению интересов клиентов/работодателей в органах публичной власти и в этом смысле есть политическая закономерность развития и действия права. Причем, как продвигаемые интересы, так и методы, которые при этом применяются, должны носить законный характер. В противном случае, речь будет идти не о лоббировании, а о совершении коррупционного правонарушения.

Как справедливо отмечают Т. И. Аравина и Ю. Ю. Кузнецов, «в каждой отдельно взятой стране лоббирование имеет свои этнопсихологические и историко-культурные обличия» [5, с. 60]. Однако факторы, определяющие специфику лоббистской деятельности в конкретной стране, носят не только этнопсихологический и историко-культурный, но и государственно-правовой (юридический) характер.

Представляется, что юридическими особенностями (государственно-правовыми явлениями и процессами, определяющими специфику) лоббизма в России является следующее:

1) нарушение баланса законных интересов — как указывает Червонюк В. И., в современном обществе «право, претендуя на роль общесоциального регулятора, «по определению» объективно призвано отображать согласованный интерес» [10, с. 622], т. е. такой интерес, который сформировался в процессе диалектики интересов личности, общества и государства, представляет собой своего рода правотворческий, реже, правоприменительный консенсус либо, в случае принципиальной несовместимости, невозможности приведения интересов к общему знаменателю, публично-частный компромисс. В настоящее время в России этого не наблюдается, напротив, законы принимаются в «узких» интересах, что приводит к деформации, «перекосу» всей административной системы и, как следствие, механизма правового регулирования в сторону элитарности и корпоративности. Это, в свою очередь, ставит под сомнение правовой характер российской государственности. В своем исследовании Крамченков С. И. приходит к выводу о том, что «в России лоббизм стал проявлением не общественной, в широком смысле слова, потребности в согласовании интересов общества и власти, а в своем узком проявлении — выражении частного интереса замкнутого круга заинтересованных групп, в большей степени представляющих крупный финансовый и промышленный капитал» [7, с. 19];

2) высокий уровень правового нигилизма — лаконично выражаясь, в России некому лоббировать закон о лоббировании. В последние годы наметилась тенденция к более активному участию представителей лоббистского сообщества в данном процессе. Указанное положение можно проиллюстрировать деятельностью Российского союза промышленников и предпринимателей (7 ноября 2014 г. на базе РСПП обсуждались вопросы правового регулирования лоббирования в России), Торгово-промышленной палаты (30 июля 2015 г. ТПП организовала заседание «круглого стола» на тему: «Формирование и развитие института цивилизованного лоббизма») и Национального союза лоббистов (22 октября 2015 г. НСЛ разработана Дорожная карта становления института лоббизма до 2020 г.). Тем не менее, без поддержки власти и народа, лоббизм в России так и останется неурегулированным. Процесс легализации лоббирования сопряжен с теоретически преодолимыми трудностями, куда большую проблему представляет процесс его последующей легитимации;

3) нецивилизованный (незаконный) характер взаимодействия бизнеса и власти — институционализирующееся государственно-частное партнерство (в 2015 был принят долгожданный федеральный закон), которое корректнее называть публично-частным ввиду того, что в качестве властного субъекта партнерства может выступать не только государственный, но и муниципальный орган власти, вызывает неоднозначную реакцию общественности. Это связано, во-первых, с тем, что граждане являются безусловно-обязанной третьей стороной в заключаемом между правительством и корпорацией договоре, во-вторых, с нестабильностью российской экономики, что делает многие проекты рискованными и потенциально нерентабельными. Как следствие, бизнес отказывается от участия в таких («социально значимых») проектах, что влечет за собой применение мер государственного принуждения с целью воспитания у них чувства «социальной ответственности». Другими словами, на сегодняшний день реализация государственно-частных проектов в России осуществляется в режиме ручного управления. В этой связи Чернышева В. А. полагает, что «российским властям следует пересмотреть свой подход к лоббизму как к системе взаимоотношений между «группами интересов» и государственными властями, которая формируется, в первую очередь, властными структурами, определяющими желанный характер отношений с «группами интересов», а те, в свою очередь, только встраиваются в определенную властями систему отношений» [11, с. 11];

4) высокий уровень коррупции — исследования, проводимые международными организациями, показывают, что Российская Федерация является одной из самых коррумпированных стран мира. Так, согласно Индексу восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index, CPI) в 2013 г. Россия заняла 127 место из 175 стран, в 2014 г. — 136 из 174, в 2015–119 из 167 возможных (нашими «соседями» по рейтингу являются Азербайджан, Гайана и Сьерра-Леоне) [3]. Согласно Индексу экономической свободы (Index of Economic Freedom, IEF) Российская Федерация относится к странам с преимущественно несвободной экономикой: в 2013 г. Россия заняла 139 место из 177 стран, в 2014 г. — 140 из 178, в 2015 г. — 143 из 178 возможных (в одном ряду с нами находятся Либерия, Коморские острова и Гайана). По уровню свободы от коррупции Россия в 2015 г. заняла 132 место [1]. Согласно опросу, проведенному PriceWaterhouseCoopers (PwC), в 2013–2014 гг. с коррупцией в России столкнулись 58 % респондентов по сравнению с 27 % по всему миру [2]. Это приводит, с одной стороны, к активному использованию лоббистами коррупционных каналов влияния, с другой, к отождествлению лоббизма и коррупции в массовом сознании;

5) неразвитость гражданского общества — низкая активность российских граждан и СМИ, проявляющаяся, в том числе, в отсутствии мониторинга лоббирования, наряду с отсутствием контролирующих эту деятельность государственных структур, обуславливают теневой характер отечественного лоббирования. В России на сегодняшний день не существует организаций типа OpenSecrets (США) или LobbyFacts (ЕС), которые осуществляют общественный контроль и надзор за лоббированием, выявляя потенциальные нарушения. В Германии, где лоббирование также неурегулировано, также существуют подобные организации: Lobbycontrol, Abgeordentenwatch.de, Campact и др. Поскольку никто не следит за осуществлением лоббистской деятельности в Российской Федерации, нельзя назвать ни количества лиц, занимающихся лоббированием, ни общей суммы денежных средств, которая ежегодно расходуется на продвижение частных интересов в органах публичной власти, ни крупнейших игроков лоббистского поля etc. (по оценкам специалистов, российское лоббирование не уступает американскому по силе давления, оказываемого на государственные и муниципальные органы, количеству лоббистов и величине взяток [8, с. 70]);

6) принадлежность системы права к романо-германской правовой семье — объектами лоббистской деятельности в России являются законодательные и исполнительные органы власти. Судебная власть в России не может и не должна быть объектом лоббирования, поскольку, во-первых, каждая из сторон судебного разбирательства стремится реализовать свой интерес в судебном решении, во-вторых, закон прямо запрещает оказывать воздействие на судью, что предполагает независимость и беспристрастность суда при разрешении конкретного дела.

Изданные правотворческим органом нормативные правовые акты порой предоставляют правоприменителю право вольного толкования, что зачастую приводит к принятию органом исполнительной власти подзаконных актов, которые не развивают (детализируют) положения законов, а создают новые нормы права (в данном контексте следует также упомянуть спорные практики делегирования законодательных и предоставления дискреционных полномочий). Естественно, лоббисты стремятся использовать подобные законодательные просчеты в своих целях. Приравнивание указов президента к федеральным законам (их одинаковая юридическая сила) привлекает к главе государства повышенное внимание представителей частных интересов;

7) суперпрезидентская форма правления — правовой статус и полномочия главы государства приводят к тому, что «центр активности» лоббистов находится в администрации президента и правительстве. У Президента РФ наименьший разрыв между количеством внесенных законопроектов и количеством принятых по его инициативе законов. Средняя результативность Президента РФ за 1994–2014 годы (процент принятых по инициативе президента законов) составляет 83 %. Для сравнения: у правительства результативность равняется 74 %, у депутатов Госдумы — 18 %. С 2000 по 2006 гг. из президентских законопроектов было отклонено всего 8, после 2006 г. ни один президентский законопроект не отклонялся [4]. Поэтому лоббировать парламент, не заручившись поддержкой президента или хотя бы правительства, не имеет смысла, а вот лоббировать президента, игнорируя другие элементы системы сдержек и противовесов, с позиции лоббистского сообщества не только допустимо, но и оправданно с точки зрения временных, финансовых и иных затрат;

федеративная форма государственного устройства — а) лоббисты действуют на трех уровнях власти: федеральном, региональном и местном; б) субординационный характер отношений между центром и периферией обуславливают повышенную активность лоббистов на общегосударственном уровне; в) особое положение республик делает их представителей более успешными в продвижении интересов. Региональные представители, их эффективность (результативность), находятся в прямой зависимости от «рейтинга» региона, его места среди других субъектов федерации (вероятно, одним из основных критериев является вклад региона в федеральный бюджет);

9) «интеллектуальное иждивенчество» — неоднократные попытки механического перенесения иностранных законов о регулировании лоббирования на российскую землю закономерно заканчивались провалом. Причины этой закономерности кроются не только в недобросовестности при изучении средств и методов правового регулирования лоббистской деятельности, используемых в США, Канаде, Великобритании, Австралии и др. странах, но также в необоснованном расширении или сужении предмета правового регулирования, определении прав и обязанностей только одной стороны лоббистского правоотношения (должностного лица), разработка сверхсложных схем регистрации и отчетности субъектов лоббирования и т. д.

Например, находящийся в настоящее время на рассмотрении в Госдуме законопроект «О порядке продвижения интересов…» [6] сужает предмет правового регулирования до внешнего экономического (коммерческого) лоббирования, т. е. работающие по трудовому договору представители организаций, основной обязанностью которых является установление и поддержание связей с органами публичной власти (GR-менеджеры), не будут подпадать под действие закона; также не будет регулироваться деятельность представителей некоммерческих организаций, региональных и местных органов власти (лоббирующих федеральные органы), «иностранных агентов» (представителей иностранных компаний и правительств) и т. д.;

10) отсутствие реальной заинтересованности государства в легализации лоббирования — подп. «а» п. 8 Национального плана противодействия коррупции на 2010–2011 гг. Минюсту России предписывалось до 1 октября 2010 г. внести в президиум Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции предложение о целесообразности формирования в России института лоббизма; подп. «а» п. 15 Национального плана противодействия коррупции на 2012–2013 гг. Минэкономразвития России поручалось совместно с Минюстом России и другими федеральными государственными органами организовать обсуждения с представителями различных социальных групп вопроса о механизме формирования в РФ института лоббизма и внести до 1 декабря 2012 г. конкретные предложения по его формированию в президиум Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции. В ответ на эти указания со стороны Минюста и Минэкономразвития России никаких действий не последовало.

В целях реализации подп. «г» п. 2 Национального плана противодействия коррупции на 2014–2015 гг. Минэкономразвития России разработало законопроект [9], предполагающий внесение «лоббистских» изменений и дополнений в Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В частности, предлагается возложить на государственных гражданских и муниципальных служащих обязанность представлять сведения о своем участии во встречах с гражданами, представляющими интересы общественных объединений, индивидуальных предпринимателей, коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе иностранных, и их уполномоченных представителей. Обоснованность и целесообразность рассмотрения (использования) лоббизма в качестве средства противодействия коррупции являются сомнительными. Тем не менее, принятие данного законопроекта могло бы положить начало процессу легализации лоббирования в России, однако после проведенной в период со 2 по 8 декабря 2014 г. независимой антикоррупционной экспертизы он «канул в Лету» и до настоящего времени на рассмотрение в Госдуму не внесен.

Национальный план противодействия коррупции на 2016–2017 гг. не содержит положений относительно правового опосредования лоббистских отношений. В очередной раз мы наблюдаем за применением законодателем тактики «замалчивания» проблемы.

Названные особенности детерминируют уникальный характер российского лоббирования, который должен учитываться отечественным законодателем при разработке соответствующего законопроекта.

Сегодня мы стремимся к построению правового государства (ч. 1 ст. 1 Основного закона) и формированию гражданского общества, которое должно стать надежной основой (фундаментом) для эффективно функционирующей либеральной демократии. Без легализации лоббистской деятельности этот процесс будет являться незавершенным. Дело даже не столько в том, что лоббирование в той или иной степени присуще любому государственно-организованному обществу, сколько в естественном характере стремлений индивидов и организаций к удовлетворению своих потребностей через «выгодные» административные решения, к трансформации их законных интересов в субъективные права. Неконтролируемое продвижение интересов грозит не только дальнейшей стагнацией механизма принятия сбалансированных политико-правовых решений, но и самим основам российской государственности.

Литература:

1. 2015 IndexofEconomicFreedom. URL: http://www.heritage.org/index/
2. PwC’s 2014 Global Economic Crime Survey. 60 p.
3. Transparency International. URL: http://www.transparency.org/
4. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/addwork/sz.nsf/byKM?OpenView
5. Аравина Т. И., Кузнецов Ю. Ю. Лоббизм: национальные образцы и степень социальной приемлемости // Социологические исследования. 2000. № 9. С. 59–63.
6. Законопроект № 833158–6 «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления» // Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ %28SpravkaNew %29?OpenAgent&RN=833158–6&02
7. Крамченков С. И. Институционализация лоббизма в современной России (социологический анализ): автореф. дис. … канд. соц. наук. М., 2012. 27 с.
8. Лепехин В. А. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования. Полис (Политические исследования). 1998. № 4. С. 57–85.
9. Проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механизма взаимодействия органов власти и представителей общественных объединений, индивидуальных предпринимателей и их представителей, коммерческих компаний, в том числе иностранных» // Единый портал для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения. URL: http://regulation.gov.ru/project/16172.html?point=view_project&stage=1&stage_id=5853
10. Червонюк В. И. Правообразование, правообразующие интересы, законодательные технологии и техника: проблема взаимосвязей в контексте современной социогуманитарной концепции права // Юридическая техника. 2012. № 6. С. 614–631.
11. Чернышева В. А. Лоббирование интересов бизнеса в политических органах и институтах ЕС: автореф. дис. … канд. полит. наук. М., 2013. 23 с.

Основные термины (генерируются автоматически): Россия, лоббистская деятельность, национальный план противодействия коррупции, правовое регулирование, лоббирование, минэкономразвития России, Президент РФ, публичная власть, Российская Федерация, гражданское общество.

Похожие статьи

Лекция 8. Лоббизм как особая технология в функционировании властных отношений

1. Сущность лоббизма

Лоббизм — достаточно распространенное явление общественно-политической жизни различных стран, к тому же институциона­лизированное. Имея экономическую основу, он не ограничивается лишь сферой производства, а по степени влияния на принятие тех или иных политических решений приобретает немалое политическое значение, ибо за действиями лоббистов всегда находится какая-либо группа интересов. С такой трактовкой можно согласиться, но ее сле­дует уточнить. Требуются определенные оговорки.

1. Лоббизм — давление на государственные органы вообще, в том числе одной ветви власти на другую, вплоть до главы государства.
2. Парламентский лоббизм существует как правовой институт в США и некоторых других странах, связан с регистрацией лоббистов.
3. Давление со стороны корпоративных, частных и общественных организаций на государственные органы — это, возможно, наиболее емкое, сущностное определение интересующего нас явления.

В любом случае процесс лоббирования — это процесс подкрепле­ния экономических интересов политическими актами, достижения соответствия экономических шагов и политических решений. Лоб­бизм практически дополняет институциональную систему демокра­тического представительства, позволяя группам интересов, которые не имеют другой возможности, участвовать в принятии государ­ственных решений или, что важно, в обход легитимных процедур ускорять его.

Однако нельзя забывать о такой сущностной задаче лоббизма, как реализация групповых интересов через влияние на принятие решений органами власти.

Политический смысл лоббизм приобрел в конце XVIII — начале XIX в. В Соединенных Штатах лоббизм осуществлялся в соответствии с принятой в 1789 г. первой поправкой к Конституции, гарантирующей, в частности, право граждан обращаться в официальные органы с жало­бами. В 1876 г. был принят закон, согласно которому все осуществляющие лоббистскую деятельность обязаны были заявить о себе и официально зарегистрироваться у клерка нижней палаты парламента.

Долгое время под лоббизмом в США понималось откры­тое и настойчивое отстаивание прежде всего определенных внешнеполитических интересов. Именно этот смысл был вложен в Закон 1938 г. об иностранных агентах, обязываю­щий их регистрироваться и отчитываться о своей деятель­ности. Нормы закона применялись, если одна из сторон действовала от имени иностранного правительства, ино­странной политической партии, самостоятельного ино­странного субъекта, который занимался лоббистской дея­тельностью или являлся частью представительства этого иностранного клиента. Интересным является тот факт, что данный закон был принят в качестве меры по предотвраще­нию нацистской и коммунистической пропаганды в США. Только в 1966 г. в него были внесены поправки, сместив­шие акцент с пропагандистской на политическую и эконо­мическую деятельность.

Позднее, в 1964 г., термин «лоббирование» в США начал обозначать «покупку голосов за деньги в коридорах Кон­гресса», т.е. изначально лобби рассматривали как коррупци­онную составляющую. Такая практика сначала осуждалась общественностью, но потом закрепилась в политическом процессе многих западных стран. Пик популярности тер­мина «лоббизм» в западной социологии приходился на 50—60-е гг. XX столетия.

Под лоббизмом (англ. lobbyism, от lobby — кулуары) стали понимать давление на парламентариев путем личного или письменного обращения либо другим способом (организацией массовых петиций, потока писем, публикаций, подкупом) со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которых — добиться принятия или отклонения законопроекта.

Некоторыми отечественными исследователями (Толстых) лоб­бирование рассматривается как процесс по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций) в органах государственной власти с целью добиться принятия выгодного для них политического решения.

Причина распространения лоббизма во многих западных странах объясняется расширением внепарламентского про­цесса взаимодействия государства и гражданского обще­ства в целях принятия определенных политических реше­ний. Некоторые люди по разным причинам не обращаются для защиты и продвижения своих интересов к партиям и движениям, стараясь решить свои вопросы кулуарно. Поэтому практика лоббирования частных интересов стала распространяться с парламентской сферы на исполнитель­ную и судебную власть. По определению английского иссле­дователя С.Э. Файнера, под лоббизмом понимается любая деятельность структур, влияющих на органы государствен­ной власти в целях содействия собственным интересам.

Таким образом, лоббизм как процесс выступает в каче­стве специфической деятельности людей по оказанию дав­ления на органы государственной власти с целью повлиять на процесс принятия ими решений. Это — система и прак­тика реализации интересов различных групп индивидов путем организованного воздействия на законодательную, административную и прочую деятельность государствен­ных органов.

1. Лоббизм как стратегия групп интересов

Лоббизмом можно считать особый автономный механизм давле­ния, нацеленный на принятие государственного решения, и просто одну из форм давления. Другое дело, что проявления такой связи могут быть различными, определяться характером и уровнем разви­тия экономических и политических отношений. Так, в США лоббизм узаконен как специфический легитимный институт. Во Франции он реализуется на различных регулярно проводимых совещаниях пред­ставителей крупнейшего бизнеса с властными структурами. Иногда лоббирование интереса происходит в рамках различных элитарных клубов.

Группы интересов — это естественный элемент политических от­ношений, реализующийся в различных формах и методах деятельно­сти, в том числе и лоббистской. Этот подход получил отражение в двух концепциях — плюралистической и корпоративной.

Впервые механизмы политического влияния через деятельность «групп интересов» в рамках плюралистической теории представил А. Бентли: «Все явления государственного управления есть явления групп, давящих друг на друга и выделяющих новые группы предста­вителей для посредничества в общественном соглашении». Отсюда он делает вывод, что лоббирование функционально. Это и послужило позднее обоснованию лоббистской деятельности как важной компо­ненты политического процесса^[1].

Развивая идеи А. Бентли, Д. Трумен уточнил главный субъект влияния, выделяя категориальные, социальные и группы интересов^[2].

К первой он относит случайные группы: дети, мужчины, женщины, левши, блондины и т. п.

Вторую выделяет по совокупности социальных интересов: про­фсоюзные, конфессиональные.

Третья подразделяется автором на простые и политические.

Простые «группы интересов» — это в значительной степени ва­риант социальных групп, имеющих общие установки, выдвигающих определенные требования к другим социальным группам: рабочие работодателям, пациенты врачам и т. п.

И только тогда, когда простые группы интересов воплощают свои требования к другим группам в форме обращений к власти, к прави­тельству, они становятся, по мнению исследователя, политическими группами интересов, именно они и являются лоббирующими струк­турами.

Целесообразно отметить, что если эти группы ставят своей зада­чей эффективное воздействие на власть, то они должны строить свою деятельность в соответствии с некоторыми правилами, порядками и практикой, существующей в обществе и государстве. Отсюда следует принцип легитимности, целесообразности «игры по правилам».

Для обозначения каналов воздействия групп на властные струк­туры Д. Трумэн вводит специальный термин «точки доступа», позво­ляющий говорить о том, что не все и вся можно лоббировать, нужно изучать и знать эти наиболее важные и восприимчивые к влиянию «узлы», «нервные центры».

Следовательно, теория плюрализма отстаивает равенство воз­можностей представительства интересов. По закону все «группы влияния» имеют равные возможности, но при формальном равенстве у всех групп разные стартовые позиции. Решающее значение имеет близость к органам власти. Не случайно, что самые эффективные вложения — это вложения во власть.

Представители иной модели — теории корпоративизма (прежде всего, Ф. Шмиттер и Г. Лембрух) считают основными действующими лицами воздействия корпорации, образованные в условиях совре­менного общественного разделения труда.

В теории корпоративизма государство рассматривается как глав­ный инструмент выявления интересов. По мнению авторов этой кон­цепции, во многих сферах политики складывается узкая кооперация между политико-государственными институтами и соответствующи­ми группами (организациями) интересов^[3].

Примерами подобного взаимодействия могут служить социаль­ное партнерство, трехсторонние соглашения между правительством, профсоюзами и предпринимателями.

Современную теорию корпоративизма зачастую называют нео­корпоративной, отражающей появление корпоративистских струк­тур, ранее не существующих или слабо изучаемых (остающихся под­час вне внимания исследователей) групп.

Говорить о том, в сторону какой концепции эволюционизирует Россия и как будут развиваться события, пока весьма затруднитель­но. Можно высказать лишь предположение, что сегодня более осно­вательно прослеживается корпоративная модель.

Сложившиеся в развитых странах принципы лоббирования во­преки обыденным представлениям — это не только закулисный под­куп (хотя и это имеет место), но и система аргументации, механизм подготовки, консультирования, содействия принятию соответствую­щих законов, политических решений, участия в других социально- конструктивных актах и др.

Лоббизм — многоступенчатое явление. Венчает его политик (или группа политиков), предлагающий или осуществляющий решения; середину составляет многочисленный отряд экспертов, консультан­тов, исполнителей. Часто это бывшие чиновники и государственные деятели, профессиональные юристы, специалисты по общественному мнению и т. п.

Некоторые механизмы лоббизма находятся под контролем, но природа этого феномена исключает полную возможность такого кон­троля. Сильнейшим, к примеру, в США считается лоббизм военно-промышленного комплекса, а в нашей стране в настоящее время — давление естественных монополий, прежде всего, компрадорской ориентации. Уместно отметить, что существование и функциониро­вание лоббистских организаций обычно не связано с усложнением парламентских и правительственных структур, с дополнительными нагрузками на бюджет. Лоббисты сами зарабатывают себе на жизнь.

1. Классификация форм лоббизма

Многообразие форм лоббизма ставит вопрос о его классифика­ции, но распределение этого явления по тем или иным системообра­зующим основаниям все же условно, поскольку реализация того или иного подхода в чистом виде весьма затруднена. В жизни все взаи­мосвязано, взаимозависимо и реальное влияние — это часто совокуп­ность различных форм и методов лоббистской деятельности.

Российские политологи дают свою классификацию субъектов лоб­бизма, представляющих:

—            отраслевые (монополистические или олигархические отрасле­вые кланы);

—            региональные (альянсы политических и экономических сил на определенной территории);

—            по типу клиентелы — межличностные «связки» (некоторые ав­торы считают их региональными группами, образованными по принципу землячества).

Весьма интересной представляется классификация лоббистов по виду интереса, предлагаемая, например, С. Перегудовым и И. Семененко. Авторы выделяют четыре основных группы лоббистов:

—            Политизированные. Добиваются политического влияния через участие в выборах и прямо вовлечены в политическую борьбу.

—            Социальные. Отстаивают интересы социальных групп: профсо­юзы, женские, экологические, молодежные организации.

—            Экономические. К ним относят корпорации и отраслевые ком­плексы (ВПК, АПК и т. п.), финансово-промышленные группы (ФПГ).

—            Региональные. Эту группу составляют лоббисты столицы, С.-Петербурга, регионов, в которых базируются жизненно важ­ные для экономики страны предприятия и службы (нефтегазо­вые и транспортные) или находятся зоны потенциально острых конфликтов (например, шахтерский Кузбасс), а также предста­вители некоторых республик и автономий, все более становя­щихся суверенными^[4]. К этой типологии следовало бы добавить еще и иностранный лоббизм, который вследствие привлечения зарубежных инвестиций в экономику России проявляет себя все более ощутимо.

Помимо этих групп лоббистских организаций, можно обозначить и такую специфическую форму, как политические партии, отстаи­вающие корпоративные интересы (Аграрная партия, Российская пар­тия автомобилистов и др.). Особенность их лоббистской деятельно­сти заключается в том, что:

во-первых, в отличие от иных структур, она носит не теневой, а в большей мере публичный характер;

во-вторых, помимо отстаивания корпоративных интересов они вынуждены руководствоваться соображениями не только экономи­ческой выгоды, но и политическим расчетом, действуя порой даже в ущерб сиюминутным экономическим корпоративным интересам.

Деятельность подобных объединений можно оценить следующим образом.

В нормально функционирующем обществе любое политическое движение или партия, претендующая на влияние и вес, не могут не иметь серьезной экономической программы. Такие партии, по сути, выражают наряду с общенациональными специфические артикули­руемые интересы тех социальных слоев общества, на которые они опираются, где ищут электоральную поддержку. Соперничество меж­ду такими партиями есть не что иное, как соперничество предпри­нимателей.

Думается, здесь нет преувеличения или заблуждения, так как свободное предпринимательство в рыночных условиях развития об­щества так или иначе становится образом жизни. Отсюда и реально претендовать на лидерство в обществе сегодня может только та пар­тия или политическое движение, которые представляют наиболее крупные корпоративные интересы, не противоречащие общенацио­нальным или идентифицируемые как общезначимые. Если в партии будет просматриваться только корпоративный интерес и не более того, ее возможности будут крайне ограничены. Не случайно круп­ные предприниматели оказывают свое политическое влияние через поддержку различных политических организаций. Партии-лидеру нужны экономические программы, привлекательные для самых ши­роких слоев населения.

Специфической разновидностью лоббистов являются так назы­ваемые «агенты влияния», т. е. должностные лица в системе органов государственной власти, действующие в интересах различных кор­пораций. В отличие от других категорий лоббистов они воздейству­ют на принятие управленческих решений, находясь непосредственно в системе органов государственной власти. Их потенциал оценивает­ся не только по деловым качествам, но и по занимаемой должности, дающей возможность «давить» на власть с использованием админи­стративных ресурсов. Субъект лоббистской деятельности не может не отдавать себе отчет, если не в конечной цели своей деятельности, то, по крайней мере, в ее характере.

Целесообразно рассматривать лоббизм во взаимосвязи с суще­ствующими электоральными и функциональными системами пред­ставительства интересов. Можно считать, что такие системы выпол­няют в целом достаточно широко трактуемую единую функцию — представление интересов. Компоненты лоббизма можно найти в каждой из них.

Лоббистские группы превратились в необходимую и полезную часть демократического представительства интересов, выполняя ряд функций, характерных для институтов политической системы:

—            агрегирование интересов по тем или иным направлениям;

—            артикуляцию требований соответствующих групп;

—            связующее звено между народом и органами власти, полити­ческими деятелями, своего рода «приводной ремень» между нуждами индивида и правительственными учреждениями. Де­ятельность этих групп помогает власти учитывать плюрализм интересов, обусловленный социальной диверсификацией;

—            активизируют участие граждан в политической жизни посред­ством появления уверенности, что возможно оказание влияния на выработку и принятие нужных группам решений;

—            дополняют официальное представительство граждан в орга­нах власти. Люди, не имеющие возможности непосредственно влиять на властные структуры, могут тем не менее участвовать в законодательном процессе посредством активного функцио­нирования соответствующей «группы давления»;

—            служат важным средством преодоления, профилактики кон­фликтов. Активная деятельность, соревнование и компромис­сы между группами интересов, лоббирующими позиции опре­деленных сегментов общества — характерная черта плюрали­стической демократии. Учет правительством интересов наибо­лее представительных и влиятельных социальных групп ведет к высокому уровню взаимопонимания в политике и обществе, снижает социальную напряженность, позволяет решать на­зревшие проблемы не в конфронтационной, а в согласительной манере.

Разумеется, этот перечень функций можно либо увеличить, либо сократить путем декомпозиции, выделяя подфункции. Но дело не в объеме перечисления, а в фиксации той роли, которая осуществля­ется группами интересов и их лоббистской деятельностью путем вы­полнения соответствующих функций.

Лоббистские группы, «группы интересов» обычно используют различные формы и методы воздействия для обеспечения своего влияния:

—            подготовку, инициирование, возбуждение судебных дел;

—            открытое давление, которое может принимать формы инфор­мирования, консультации или угрозы;

—            скрытое давление, проявляющееся в форме личных контактов, доверительных отношений, «подарков» и т. п.;

—            забастовку, ту или иную форму гражданского неповиновения, голодовку;

—            воздействие на общественное мнение. При демократическом режиме оно близко к косвенному воздействию на органы госу­дарственной власти, иногда принимающему формы «мягкого» убеждения или «агрессивной» критики;

—            информирование населения как один из методов воздействия на общественное мнение. Соответствующий подбор информа­ции, способы ее подачи могут содействовать выработке у лю­дей такого отношения к конкретному вопросу, в каком нужда­ется заинтересованная «группа интересов»;

—            систему средств и факторов для оказания необходимого влия­ния на политиков, принимающих решения на уровне региона или федерального правительства, с целью обеспечения интере­сов соответствующих групп.

Лоббистские группировки или «группы интересов» составляют неотъемлемый элемент свободной демократии. Партии, прошедшие в парламент, артикулируют и агрегируют интересы далеко не всех политических и социальных группах общества. Лоббистские группи­ровки восполняют этот пробел. Они отстаивают различные, прежде всего, корпоративные интересы, представляя в законодательном ор­гане те или иные силы.

Основная цель политической партии — одержать победу на вы­борах, прийти к власти; у «группы интересов» такая цель может быть косвенной. Для них главная цель — решение больших экономических и социальных задач, для того чтобы упрочить свое положение.

В избирательных бюллетенях у партийных кандидатов указыва­ется название партии, а «группы давления» обычно не дают своего наименования, хотя и могут поддерживать тех или иных кандидатов.

Лоббистские объединения более «конкретны», чем партии, вы­ражают более узкую «группу интересов». Наиболее влиятельные из них обычно официально регистрируются и получают соответствую­щие юридические права. В то же время многие из них могут не иметь официального статуса.

Лоббистские группировки не подотчетны никому кроме своих членов (да и то не всегда). В силу этого, они не несут такой ответ­ственности перед народом, как избранные должностные лица, кото­рые обязаны отчитываться за свои действия, хотя бы во время вы­боров.

Наконец, ряд исследователей обращают внимание на то, что кон­куренция и компромиссы среди различных «групп интересов» не всегда трансформируются в последовательную правительственную политику. В ряде случаев их деятельность приводит к неэффектив­ности и бездействию правительства.

В различных странах субъекты лоббизма обладают различным по­литическим весом и по-разному понимают важность выполняемых функций. Однако набор функций, форм, методов работы для него­сударственных лоббирующих структур (в том числе и индивидов) во всех демократических государствах примерно одинаков.

Выступая рупором групповых частных интересов, лоббизм дей­ствует не только на вертикальном, но и на горизонтальном уровнях. Лоббисты налаживают контакты между собой и организуют индиви­дов, координируют их интересы, энергию внутри групп. Лоббирую­щее влияние «группы интересов» зависит от ряда факторов:

—          степени приверженности ее членов поставленным целям,

—          авторитета группы,

—          возможности привлечения финансовых средств,

—          географического по­ложения и др.

Таким образом, категории «группы интересов», «группы давле­ния», «группы влияния» и «лобби» представляют взаимосвязанный понятийный ряд, оттеняя различные аспекты единого родового яв­ления представительства и организации различных групп людей по экономическим, особенно корпоративным интересам. Общественно-политические организации также могут реально выполнять лоббист­ские функции, не будучи профессиональными лоббистами.

1. Технологии лоббизма

Лоббизм — это любые формы представительства интересов во властных структурах, прежде всего корпоративного предпринима­тельства, и влияние на принятие решения, не предполагающее уста­новления постоянных и обязывающих отношений.

Основными объектами лоббистской деятельности являются органы законодательной и исполнительной государственной власти. Как правило, степень влияния лоббистов на аппарат государства зависит от сложившихся в стране правовых норм и политической практики.

Предметом лоббизма является то, ради чего осуществляется лоббистское давление, проводится лоббистская кампания:

—          ресурс (предпринимаются действия для того, чтобы получить в свою пользу общественный ресурс и др.);

—          проблема (предпринимаются действия по разрешению проблем­ной ситуации, например, устранению барьера в бизнесе и др.);

—          позиция (предпринимаются действия для того, чтобы получить некоторый статус, занять монопольную позицию игрока на опреде­ленном сегменте рынка).

В перечень этих трех предметов попадают все лоббируемые ин­тересы субъектов. К ним можно отнести: принятие льготного нало­гообложения для специфических отраслей, внесение изменений в бюджет с целью привилегированного финансирования собственных программ, льготные условия акционирования и приватизации, введе­ние протекционистского таможенного обложения, кооптацию в пра­вительство и парламент своих представителей, работа со средствами массовой информации и др. Любой предмет, находящийся в сфере интересов субъектов лоббизма, может быть пролоббирован.

Лоббистскими механизмами коммуникаций взаимодействия и воздействия могут быть:

1. финансируемые (явно и/или неявно) партии, политобъединения, фракции и группы, федеральных и региональных органов власти;
2. финансируемые СМИ;
3. финансируемые «мозговые» организации (исследовательские, аналитические, РИ), осуществляющие не только явную и/или неявную обработку общественного мнения, но и формирую­щие мнения отдельных чиновников вплоть до администраций различных уровней.

В условиях демократического общества расширяются политико-правовое пространство и возможности существования открытого лоббизма. Вопреки обыденным представлениям сегодня это не толь­ко закулисный подкуп, но и система аргументации, механизмы под­готовки, консультирования, содействия принятию соответствующих законов, участия в других социально-конструктивных актах.

Политические технологии, в системе которых лоббизм занимает особое место, выступают как совокупность наиболее целесообразных приемов, способов, процедур реализации функций политической си­стемы, направленных на повышение эффективности политического процесса и достижение желаемых результатов в политической сфере. Они включают тактику, то есть приемы достижения локального не­медленного кратковременного результата, и стратегию — получение глубинного, длительного эффекта^[5]. Лоббизм часто в своей основе имеет экономическую компоненту, но не ограничивается только ею. Он приобретает в настоящее время политическую сущность, оказы­вая влияние на принятие политических решений.

Хотя ряд механизмов лоббизма находятся под контролем обще­ства, но сама природа этого феномена исключает полную возмож­ность такого контроля. О числе лоббистов в России судить трудно, но эта проблема открыто обсуждается в печати, публикуются рейтинги наиболее влиятельных лоббистов, в число которых входят предста­вители самых разных уровней власти.

Существуя в форме всевозможных комитетов, комиссий, сове­тов, бюро, создаваемых при законодательных и правительственных органах, лоббистские силы пытаются провести в нормативных актах и решениях частные интересы профессиональных, корпоративных, общественно-политических групп и организаций. Зачастую эти ин­тересы не противоречат общественным, но случается между ними и диссонанс.

Таким образом, осуществление адресного влияния на властные структуры способствует более полному артикулированию различных интересов, а это значит, что политические решения, принимаемые под влияние лоббизма, наиболее адекватно отвечают социальному и политическому заказу общества.

При рассмотрении технологии деятельности лоббистских ор­ганизаций необходимо учесть, что это частный и в организационном плане независимый институт, не существующий отдельно от парла­мента, правительства, других структур власти. Существование этих организаций, как правило, не связано с усложнением парламентских и правительственных структур, с дополнительными нагрузками на бюджет. Обычно лоббистские организации находятся на полном фи­нансовом самообеспечении.

Спектр технологий, форм и методов цивилизованной лоббистской деятельности, давно и успешно применяемых за рубежом, достаточно широк:

от сбора информации и ее продвижения по нужным ступень­кам, разъяснительной работы, пропаганды и агитации инициативной подготовки проектов нужных документов

до соответствующей обра­ботки лиц, от которых зависит принятие решений.

Причем исполь­зуются различные средства — финансовые, идеологические, органи­зационные, политические — и методы — как индивидуальные, так и коллективные.

Специфичность и корпоративность предпринимательских ин­тересов побуждает искать доступ к государственным чиновникам, формирующим решения. В свою очередь, доступ ассоциируется с укреплением корпоративных связей деловых кругов, что находит выражение в поиске адекватного лоббистским устремлениям орга­низационного механизма и структурирования. Этим объясняется об­ращение к интеллектуальным ресурсам и их активное использование в аналитико-прогностической деятельности. Аналитические центры стали важным элементом современного лоббизма. Их число растет, что свидетельствует о востребованности корпорациями данной ин­фраструктуры. В советское время аналитические структуры партии, КГБ и части государственных учреждений по уровню профессио­нализма, критериям комплексности и прикладного характера были весьма внушительными. Но они были включены в идеологический монолит власти, отсюда их ангажированность, зашоренность, ориен­тация на партийные установки.

Уже в первые годы демократизации заметной стала роль новых аналитических структур. Политическая элита (как на федеральном, так и региональном уровнях) нуждалась в квалифицированной ин­формационной и аналитической поддержке. Произошел скачок предложений, рекомендаций со стороны экспертов. Оперативность в работе, структурирование информационных потоков, привлечение широкого круга ученых, мобильность — таков опыт работы современ­ных экспертов. Аналитики стимулировали выход исследовательских групп, центров на орбиту активной политики, которые постепенно превратились в привычный и необходимый элемент политического пространства, включая лоббистскую практику.

Со стороны власти начал усиливаться спрос на независимых экс­пертов, что обусловило появление при правительственном Комите­те по экономической реформе, партийных структурах, парламенте экспертных групп. В некоторых случаях государство даже иниции­ровало создание новых центров, как это произошло с Российско- американским университетом, созданным в 1990 г. в качестве «штаба реформ». Практика лоббирования в немалой степени способствовала становлению рынка политических идей и технологий, их конкурен­ции. Здесь также наблюдаются колебания конъюнктуры, действует свой баланс спроса и предложения, бушует инфляция, происходят банкротства, «крутятся» немалые капиталы. Тем не менее исполь­зование политических технологий позволяет политическим группи­ровкам, корпорациям российского бизнеса продвигаться на полити­ческом поприще, получать выход к политическим функциям.

Политические технологии в сфере лоббистской деятельности направлены на формирование общественного мнения, манипулиро­вание им с целью принятия необходимых законов и т. д. Функцио­нирование этого явления связано с формированием всевозможных фондов, ассоциаций и объединений. Цель одна — мобилизация сил на достижение поставленных целей. Возникла реагирующая функция лоббизма в ответ на импульсы (требования и т. д.) групп интересов.

Сказанное можно отнести к первому уровню возможностей лоб­бизма, иначе говоря, к действиям лоббистских организаций, направ­ленным на формирование своей общественной среды.

У лоббизма, как и у политической системы, существует и вто­рой уровень функций — политическая коммуникация, артикуляция и агрегирование интересов, которые стали заметны и в российском лоббизме. Выполняя их, лоббистские структуры в определенный мо­мент подключаются к процессу принятия решений, что и составляет основной этап деятельности лоббиста, где также применяются свои подходы, методы, формы, приемы:

—           доступ в центральные эшелоны власти через контакты с выс­шими государственными чиновниками и министрами; кон­сультации по вопросам, затрагивающим интересы корпорации предпринимателей;

—           выработка политических предложений, рекомендаций в рам­ках структур, в которых организации предпринимателей и про­мышленников официально участвуют в процессе разработки решений наряду с государственными чиновниками;

—           участие в проведении в жизнь намеченного политического курса при непосредственном участии представителей органи­зованных предпринимательских интересов;

—           стремление получить от правительства нужные полномочия и взять на себя ответственность за принятие и реализацию ре­шений.

Технология формирования решения включает в себя такие фазы, как изучение проблемы, анализ исходной информации, оценка аль­тернатив и выбор оптимального варианта и др. Лоббистская структу­ра повторяет эту же технологию, но с другой точки зрения и с другой целью. В отличие от западных классических аналогов российский лоббизм сосредоточен преимущественно на правительственных структурах и других органах исполнительной власти и в меньшей степени влияет на парламент. Такое положение предопределено мно­гими обстоятельствами, и прежде всего тем, что практическая модель принятия государственных решений в значительной мере контроли­руется исполнительной властью. Важность президентского указа или правительственного акта часто бывает значительно весомее и важнее, нежели закона.

В лоббировании исполнительных органов власти используются также такие элементы технологии, как:

—        воздействие на процесс кадро­вых назначений, перемещений;

—        политическая поддержка ведомств;

—        давление через совещательные комитеты;

—        выступления на слушани­ях в регулирующих агентствах и др.

Таким образом, бизнес быстрее других социальных и профессио­нальных групп организуется в различные объединения, пытаясь орга­низованно лоббировать свои интересы. Объединению бизнеса мешает его неоднородность. Деловые круги в любой стране принципиально по-разному связаны с государством, правительством в зависимости от того, являются ли они собственно частными предпринимателями или же работают на государство. В России, где прежде не было част­ной собственности, процесс появления частных предпринимателей или выделения таковых из числа представителей государственного бизнеса происходит медленно.

Лоббизм, непременный спутник бизнеса, сам по себе явление не­предосудительное, и проблема состоит не в том, что он существует. Он естественен так же, как естественны и неотъемлемы интересы людей. Проблема в том, что он подобен айсбергу, у которого кроме надводной части есть еще и подводная. Цивилизованное общество, стремясь свести подводную часть к минимуму, ставит деятельность лоббистских групп и фирм под контроль государства и обществен­ности. Легализуя лоббизм, государство сводит на нет оборотную сто­рону лоббизма — коррупцию.

Предоставить общественности возможность знать, кто, что и как лоббирует в федеральных органах государственной власти и контро­лировать этот процесс — значит способствовать процессу осознания и организации интересов различных социальных групп и слоев.

Таким образом, технологии лоббистской деятельности вклю­чают:

Прямое и косвенное лоббирование

Прямой лоббизм — это классический в общепринятом смысле сло­ва лоббизм, который осуществляется при непосредственном контак­те лоббиста с субъектом, обладающим полномочиями принятия не­обходимого субъекту лоббирования решения.

Косвенный (непрямой) — это лоббизм, в котором прямые контак­ты отсутствуют или же они имеются, но с лицами, не обладающими полномочиями принятия необходимого субъекту лоббирования ре­шения, но имеющими возможность оказывать эффективное влияние на процесс принятия данного решения.

(Наиболее эффективным механизмом косвенного (непрямого) лоббизма является апелляция к широкой общественности. Эта рабо­та может осуществляться как внутри государственных учреждений, в виде проведения парламентских слушаний и круглых столов, так и вне их путем публикации опросов общественного мнения, широких кампаний в СМИ и т. д.)

Публичное и непубличное лоббирование

Механизмами публичного лоббирования являются: забастовки, демонстрации, бойкоты, политические заявления, мобилизация об­щественного мнения через СМИ и т. д.

Механизмами непубличного лоббирования являются: личная поддержка и личное убеждение, спонсорство, финансирование про­ектов, предоставление эксклюзивной информации, а также угрозы и принуждение.

Индивидуальное, групповое, коалиционное лоббирование

При индивидуальном лоббировании субъект лоббистской деятель­ности самостоятельно, в одиночку отстаивает групповые интересы.

При групповом лоббировании заинтересованные стороны догова­риваются между собой, например, о совместной поддержке в прове­дении законопроекта через тот комитет, который подготовит наибо­лее благоприятное решение и т. д.

Коалиционная деятельность группы субъектов с единой целью и единой задачей. В этом случае возникает новый субъект лоббистской деятельности — коллективный лоббист.

Наиболее эффективно коалиционное лоббирование в случае объ­единения влиятельных структур, которые и самостоятельно пред­ставляют серьезное лобби. Главное в коалиционном лоббировании — умение достигнуть договоренности.

В российской практике коалиционное лоббирование традиционно имеет место, когда в Государственной Думе обсуждаются вопросы агропромышленного комплекса, дорожно-строительного сектора, военно-промышленного комплекса и т. д.

Плюралистическое и корпоративное лоббирование

Плюралистический механизм лоббистской деятельности присут­ствует в том случае, когда по одной и той же проблеме сталкиваются интересы нескольких групп.

Корпоративное лоббирование осуществляется монополистами определенной сферы реальной экономики или общественной жизне­деятельности. Корпоративное лоббирование как механизм группово­го давления на российское государство осуществляется по несколь­ким направлениям: договор с наиболее могущественной властной группой о взаимной поддержке; давление снизу, когда субъекты инте­реса отстаивают свои интересы.

Планируемое и стихийное лоббирование

Планируемый лоббизм характеризуется наличием определенного плана действий, включающего в себя четко обозначенные цели, задачи, способы и методы их достижения, союзников, перечень вопросов коор­динации с различными субъектами лоббистской деятельности и др.

Стихийный лоббизм — это незапланированные действия, которы­ми можно воспользоваться для продвижения групповых интересов.

Как показывает практика, в чистом виде спонтанный лоббизм не существует. Даже так называемые «стихийные» митинги, или пике­тирования, всегда имеют своего заказчика и носят организованный характер.

Цель любой лоббистской кампании заключается в том, что лоб­бист должен воздействовать на субъект, принимающий решения, ис­пользуя различные каналы коммуникации.

Выводы:

1. Лоббизм, имея экономическую основу, достаточно распространен как общественно-политическое явление в различных странах мира, имеет немалое политическое значение. Это институциональный, нормативный, коммуникационный, социокультурный элемент, важная составляющая политического процесса, при оценке кото­рого необходим комплексный подход. Существуя в большинстве стран, во многих он юридически не признан, а в ряде — запрещен. Это своего рода архетип технологии давления, политологическая интерпретация которого весьма плюралистична.
2. Разнообразие толкования понятия «лоббизм» зависит от акцента («интересы» или «воздействие»), субъекта давления, его направлен­ности. В общепринятом смысле под ним обычно понимается сово­купность средств и методов воздействия на органы государственной власти, применяемых различными заинтересованными группами в целях принятия нужного решения. Это всегда система и практи­ка реализации интересов различных групп путем организованного воздействия на государственные органы, причем такое представи­тельство интересов принимает форму цивилизованного лоббизма. В любом случае процесс лоббирования — это процесс подкрепления экономических интересов политическими актами, достижения со­ответствия экономических шагов и политических решений.
3. Задача цивилизованного лоббизма — постоянная корректировка деятельности органов власти в соответствии с динамикой интере­сов гражданского общества. Тем самым обеспечивается гибкое вза­имодействие, взаимоприспособление властей и общества, когда в выигрыше оказываются обе стороны. Однако при этом нельзя за­бывать о такой сущностной задаче лоббизма, как реализация груп­повых интересов через влияние на принятие решений органами власти. Практика лоббистской деятельности способствует более полному выражению, согласованию и реализации групповых ин­тересов, становлению экономического и политического рынков.
   1. Модели и типология лоббизма

Каждая страна имеет свою модель лоббизма и технологии его регулирования. Рассмотрим зарубежный опыт.

В некоторых странах были приняты специальные законы о лоббистской деятельности (например, в США и Канаде). В других странах при отсутствии специальных законов о лоббизме применяются технологии его правового регулирования за счет других нормативных актов и организационных мер (например, в Великобритании, Германии, Франции).

И в том, и в другом случае правовые акты направлены на легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Они предусматривают открытую публикацию лоббистского списка, где указываются все союзы, ассоциации и объединения, получившие официальный доступ к ведомствам федерального правительства и комитетам парламента. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Рассмотрим зарубежные технологии регулирования лоббистской деятельности в США, Канаде, Великобритании, Германии и Франции — странах, имеющих наибольший опыт решения этой проблемы.

Американская модель лоббизма и его регулирования.

Раньше других стран пытались ввести политический лоббизм в правовое поле в США. В 1946 г. там был принят специальный закон о регулировании лоббизма, в котором было установлено требование о необходимой регистрации всех профессиональных лоббистов. В законе было определено, кто является лоббистом (§ 266). Закон распространялся только на лоббистов, осуществляющих свою деятельность в Конгрессе США.

В законе (§ 267) подробно зафиксирована процедура регистрации лоббистов секретарем Сената и клерком Палаты. Были также обозначены правовые ограничения лоббизма (§ 269). В частности, запрещены взятки и откровенный подкуп членов Палаты представителей и Сената.

В 1971 г. в США вступил в силу Закон о федеральных избирательных кампаниях, гарантировавший государственное финансирование кандидатов в президенты от двух основных партий в целях ограничения влияния групп давлений, желающих провести своего президента к власти. В 1974 г. была принята поправка, ограничивающая суммы взносов частных лиц и Комитетов политического действия, через которые шли деньги лоббистов. В 1979 г. была создана Американская лига лоббистов, которая издает ежемесячный бюллетень, разъясняет особую роль профессии лоббиста в объективном принятии государственных решений. В 1995 г. Президент США Билл Клинтон подписал более жесткий закон о раскрытии лоббистской деятельности, действие которого распространялось на лоббирование не только в отношении законодательных, но и исполнительных органов власти, а также в пять раз были увеличены штрафы за нарушение закона. Облегчено положение представляющих коммерческие интересы иностранных лоббистов, которые теперь регистрируются наравне с их американскими коллегами. Исключение сохранилось только для работников посольств и межгосударственных организаций. Облегчение регистрации иностранных лоббистов было ответом на усиление влияния иностранного лобби в США. При этом только один из пяти лоббистов регистрировался, а остальные предпочитали не афишировать свою деятельность и выдавали себя за экспертов, консультантов, информаторов и т.п.

Каждые полгода лоббисты и лоббистские фирмы обязаны посылать детальный отчет о своей деятельности. В соответствии с Законом 1995 г. лоббистом считается человек, который:

—          тратит не менее 20% своего времени на лоббистскую деятельность,

—          имеет многочисленные контакты с членами законодательных и исполнительных органов власти,

—          получил за свои услуги от своих клиентов не менее 5 тыс. долл. в течение 6 месяцев.

Действие закона было распространено на лоббирование не только в отношении Конгресса, но и исполнительных органов власти.

Ежегодно в США выходит справочник «Вашингтонские представители», в котором содержатся данные о годовой деятельности лоббистов со штаб-квартирой по связям с органами государственной власти в Вашингтоне. В одном таком ежегодном справочнике было официально зарегистрировано 15 тыс. лоббистов.

Ограничения на лоббистскую деятельность в США накладываются не только законами, но и этическими директивами и правшами поведения для депутатов и служащих Конгресса, а также этическими директивами и профессиональными нормами для лоббистов, установленными добровольными организациями профессиональных лоббистов. 21 января 2009 г. президент США Барак Обама ужесточил правила для лоббистов, запретив администрации Белого дома принимать от них подарки.

Канадская модель лоббизма и технологии его регулирования.

Закон о регулировании лоббистской деятельности в Канаде был принят в 1988 г. Канадцы, в отличие от американцев, пошли от противного, определив в законе, что не является лоббизмом и на кого этот закон не распространяется.

Канадцы предложили свою классификацию лоббистов, к которым в законе отнесены: лоббисты-консультанты; корпоративные лоббисты; лоббисты от организации.

Лоббисты-консультанты определяются как лица, которые за плату в интересах любой организации или частного лица:

1) обращаются к госслужащему с целью: разработки проекта закона; введения, изменения или отмены любого законопроекта или иного законодательного акта; разработки любого регламента; разработки или изменения государственной политики или программы; получения любой субсидии, гранта и т.п. от государства;

2) организуют встречу госслужащего и третьего лица.

Корпоративные лоббисты — это лица, нанятые какой- либо организацией или частным лицом, значительную часть (20% и более) обязанностей которых составляет общение с госслужащими в интересах работодателя или аффилированной компании по вопросам, обозначенным для лоббистов-консультантов. Занятие лоббистской деятельностью в Канаде накладывает на ее участников обязательства предоставлять подробную информацию о себе и своем работодателе.

Лоббисты от организации — это лица, которые являются сотрудниками организации и любую часть обязанностей которых составляет общение с госслужащими в интересах компании-работодателя по вопросам, обозначенным для лоббистов-консультантов.

Органом, регистрирующим лоббистов в Канаде, является Центральное бюро регистрации Канады, которое каждый год публикует финальный отчет об их деятельности. За соблюдением требований закона следит специально назначаемый советник по этике, который также руководит работой по составлению «Кодекса поведения лоббиста». При нарушении лоббистом статей закона или кодекса советник по этике организует расследование инцидента и по его завершению направляет отчет, включающий сведения обо всех полученных лоббистом суммах и совершенных им расходах, в Центральное бюро регистрации Канады, а также в каждую из палат парламента, которые на основе отчета выносят заключение.

Канадская система регулирования лоббистской деятельности считается более либеральной, чем американская:

—          в ней отсутствуют ограничения на занятия лоббизмом уволившихся министров или иных госслужащих, занимающих высокие должности;

—          непрозрачна система распределения государственных заказов;

—          отсутствует кодекс поведения для членов парламента, обязывающий их раскрывать свои интересы и накладывающий ограничения на получение подарков и т.п.

В отличие от США и Канады в других государствах при отсутствии специальных законов о лоббизме лоббистская деятельность регулируется другими законами и иными нормативными актами (например, в Великобритании, Германии). Рассмотрим их модели лоббизма и технологии его регулирования.

Опыт регулирования лоббизма в Великобритании.

Великобритания является страной с одним из самых либеральных подходов к вопросам лоббизма. Английский исследователь С. Блэк, анализируя опыт работы консалтинговых фирм в области связей с общественностью в Великобритании, отмечает особую полезность лоббирования для ускорения или, наоборот, противодействия процессам принятия решений парламентом.

В Великобритании нет закона о лоббистской деятельности. Однако лоббистская деятельность регулируется множеством законов и кодексов, определяющих правила взаимоотношений госслужащих с группами интересов (основным документом в этом плане считается Кодекс гражданской службы). Нормативные акты, как правило, регулируют поведение и финансовые интересы самих членов парламента, а не заинтересованных групп давления.

Непосредственно регулированием взаимоотношений госслужащих и лоббистов занимается Комитет по стандартам публичной сферы, созданный в 1994 г. В первом докладе Комитета утверждалось, что лоббировать в парламенте и министерствах — неотъемлемое право каждого. Комитет исходил из того, что контролировать нужно не лоббистов, а лоббируемых. Такой подход объяснялся тем, что создание единого реестра лоббистов помимо очевидных организационных сложностей будет способствовать созданию имиджа закрытой власти, закупорке каналов вертикальной коммуникации в обществе.

По мнению сотрудников Комитета, лоббисты могут самостоятельно объединяться в сообщества, создавать «правила игры» и самостоятельно следить за их исполнением. Этому в Великобритании могут способствовать такие профессиональные организации, как Ассоциация профессиональных политических консультантов, Ассоциация консультантов PR, Институт PR. Наблюдается тенденция унификации внутренних правил этих ассоциаций. К тому же они ведут собственные списки лоббистов.

В Великобритании развит рынок профессиональных лоббистских услуг. Годовой объем этого рынка оценивается более чем в 500 млн. ф. стерлингов. Услугами известных лоббистских компаний Великобритании пользовались не только представители промышленных кругов, крупных средств массовой информации и даже правительства, но и иностранные государства.

Оценивая технологии регулирования лоббизма в парламенте Великобритании, стоит отметить, что в Палате общин и в Палате лордов ведется реестр финансовых интересов членов парламента, включающий подробные сведения обо всех договорах, заключенных с консультантами, представителями юридических фирм и лоббистских организаций. Ответственным за ведение этого реестра является парламентский уполномоченный по стандартизации, который также консультирует членов парламента по вопросам этики поведения (на основе Этического кодекса членов парламента и результатов расследований о его нарушении).

Существует список требований, предъявляемых к членам парламента для повышения открытости их связей с лоббистами. Помимо требований, предъявляемых к членам парламента, выделяется ряд общих требований к иным государственным служащим для правового регулирования лоббистской деятельности. Например, в июле 1998 г. секретарь кабинета министров Великобритании выпустил «Руководство для государственных служащих: контакты с лоббистами», где были детально прописаны правила поведения госчиновников при общении с лоббистами.

Кроме реестра интересов членов парламента ведется также список интересов журналистов, в котором журналист, имеющий доступ в парламент, обязан указать все финансовые поступления, превышающие 575 ф. стерлингов в год, за деятельность, связанную с его нахождением в парламенте, а также реестр партийных групп, которые имеют доступ в парламент.

Другой особенностью британского законодательства является регулирование лоббистской деятельности в избирательных кампаниях. В законодательстве Великобритании предусмотрена ежегодная финансовая поддержка партий из государственных фондов.

Важным препятствием для развития нелегального лоббизма является транспарентность (открытость) работы государственных органов. Работа обеих палат парламента Великобритании, за редким исключением, проходит открыто. Заинтересованные лица имеют доступ в здание и могут наблюдать за повседневной деятельностью парламента с галерей, имеющихся в помещениях обеих палат.

Свободный доступ заинтересованных лиц предусмотрен и в Государственный архив Палаты лордов, в котором можно получить архивные документы Палаты лордов, начиная с 1497 г. и Палаты общин — начиная с 1547 г.

Опыт Германии в регулировании лоббистской деятельности.

В Германии нет единого федерального закона о лоббистской деятельности, однако имеется целый ряд других документов, регулирующих лоббистскую деятельность. К таким документам в первую очередь можно отнести: «Регламент деятельности Бундестага», «Кодекс поведения члена Бундестага», «Единое положение о федеральных министерствах», «Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге».

Согласно «Регламенту деятельности Бундестага», в деятельности германского парламента разрешено участие экспертов из заинтересованных профессиональных союзов и ассоциаций.

«Кодекс поведения члена Бундестага» был принят в 1972 г. Он предоставляет право депутатам заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента. Перед началом слушаний в комитете они обязаны объявить о своей заинтересованности. Кодекс также обязывает каждого депутата обнародовать в установленном порядке информацию о том, с какими лоббистскими организациями данный депутат в настоящее время взаимодействует.

Согласно «Единому положению о федеральных министерствах», участие экспертов из заинтересованных структур разрешено при разработке законопроектов в федеральных министерствах. Таким образом, в ФРГ предусмотрен лоббизм не только в отношении законодательной власти, но и на уровне исполнительной власти.

«Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге» было принято в 1972 г. Оно направлено на ту же цель, что и американский закон, — легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Положение предусматривает открытую публикацию лоббистского списка, где указываются все союзы, ассоциации и объединения, получившие официальный доступ к ведомствам федерального правительства и комитетам парламента. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридических и физических лиц, то «Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге» — только на юридических лиц. В соответствии с его условиями не требуется указывать получаемые и расходуемые денежные средства, так как при свободной регистрации нет оснований доверять таким данным.

При регистрации германский лоббист должен представить следующие сведения:

—          название и адрес организации или группы интересов, которую представляет лоббист;

—          состав правления;

—          область интересов организации;

—          количество ее членов;

—          имя представителя организации и адрес представительства при Бундестаге и Федеральном Правительстве.

На основании сведений о руководстве, количестве членов и области интересов организации или группы интересов германский депутат может судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного лоббиста.

В соответствии с данным положением в палатах германского парламента представлены несколько сотен лоббистских структур федерального уровня. Благодаря регистрации лоббистские структуры получают официальную возможность принять участие в работе профильных комитетов, откровенно формулировать свои мнения и требования на открытых слушаниях и т.п.

К недостаткам германской практики регулирования лоббизма можно отнести произвольный отбор германскими чиновниками групп интересов, участвующих в разработке законопроектов в министерствах, и отсутствие требуемой гласности на стадии обсуждения законопроектов в государственных органах.

Французская модель регулирования лоббизма.

Во Франции лоббистская деятельность долгое время была вне закона, поскольку считалось, что правительство должно отстаивать только общенациональные интересы. С начала 1980-х гг. у законодателей появился интерес к легитимному лоббированию интересов.

В январе 1991 г. во Франции была создана ассоциация советов по лоббизму, призванная ввести в правовое поле отношения государства и представителей заинтересованных групп.

Определенную роль в регулировании лоббистской деятельности играет и Социально-экономический совет, созданный на основе Конституции Франции 1958 г. Этот орган состоит из представителей профессиональных групп и призван давать правительству Франции заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. Таким образом, он исполняет роль своеобразного «лоббистского парламента». Подобные органы действуют также в Австрии и Голландии.

Недостатками французского подхода являются запрет лоббирования в органах законодательной власти и возникновение проблем, связанных с обеспечением при формировании Социально-экономического совета, равномерного представительства в нем различных профессиональных групп. Однако существующие ограничения не мешают специально созданным организациям выступать посредниками при продвижении различных внешних и внутренних интересов в органах государственной власти.

Французские консалтинговые фирмы в области взаимодействия с органами государственной власти оказывают целый набор конкретных услуг. Среди них можно выделить следующие услуги:

—          продвижение идей заинтересованной стороны в органах власти,

—          теоретическая разработка и практическое применение коммуникационных стратегий по отношению к органам законодательной и исполнительной власти для принятия или изменения конкретных решений,

—          внесение нужных изменений в законодательство и т.п.

Предоставляется также классический набор услуг для продвижения интересов внешнего заказчика при проведении взаимоотношений с органами государственной власти Франции: консультирование и содействие иностранным государствам, иностранным компаниям, государственным или негосударственным организациям и пр.

Оценивая зарубежные технологии регулирования политического лоббизма, можно отметить, что многие страны уже прошли длинный путь осмысления этой проблемы, выработки и внедрения механизмов регулирования лоббистской деятельности. Положительным итогом этого пути было то, что лоббизм в своей большей части был выведен из тени, что сократило возможности для коррупции в органах государственной власти. Конечно, проблема кулуарного влияния на политический процесс не была решена окончательно. Но, по крайней мере, она стала значительно подконтрольней обществу.

Литература

GR-связи с государством: теория, практика и механизмы взаимодействия бизнеса и гражданского общества с государством: Учебное пособие / под ред. Л.В. Сморгунова и Л.Н. Тимофеевой. М.: РОССПЭН, 2012. С.272-287.

---

^[1] Cm.: Bentley A. The Process of Government..: A Study of Social Pressures. Cambridge (Mass.), 1967. P. 269.

^[2] Cm.: Truman David B. The Governmental Process. New York, 1951.

^[3] Cm.: Schmitter Ph. C. Still the Century of Corporatism // The Review of Politics. 1974. № 36; Schmitter Ph. C., Lehmbruch G. Trends Toward Corporatist Intermediation. London; Beverly Hills: Sage Publications, 1979; Lehmbruch G., Schmitter Ph. C. Patterns ofcorporatist policy-making London; Beverly Hills: Sage Publications, 1982.

^[4] См.: Перегудов С., Семененко И. Лоббизм в политической системе Рос­сии // Мировая экономика и международные отношения. 1996. № 9. С. 28- 42.

^[5] См.: Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1992; Технология политическая. М., 1995; Социальные технологии. М., Белго­род, 1995; и др.