Информационно правовые системы созданные государственными компаниями

Информационно-правовые учетные системы федеральных органов государственной власти: опыт создания и проблемы *

<*> Статья подготовлена по результатам исследования, в котором автор принимал участие, выполненного за счет бюджетных средств по Государственному заданию Финансовому университету при Правительстве Российской Федерации, 2015 г.

Полякова Татьяна Анатольевна, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующая сектором информационного права Института государства и права Российской академии наук, доктор юридических наук.

В статье рассмотрены вопросы, связанные с созданием, использованием и правовым режимом информационно-правовых учетных систем федеральных органов государственной власти, направленные на реализацию их функций и полномочий в условиях формирования электронного государства и формирования информационного общества.

Ключевые слова: электронное государство, информационно-правовые учетные системы, функции и полномочия, регистры, реестры, информационные ресурсы.

Information law registration systems of federal governmental authorities: Development experience and issues related thereto

T.A. Polyakova

Polyakova Tatyana A., Honored Lawyer of the Russian Federation, Head of the Information Law Sector at the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, Doctor of Legal Sciences.

The article considers issues related to creation, use and legal regime of information law registration systems of the federal governmental authorities aimed at exercising their functions and powers in the context of formation of the e-government and information society.

Key words: e-government, information law registration systems, functions and powers, registers, lists, information resources.

В настоящее время в условиях формирования электронного государства в Российской Федерации заслуживают особого внимания вопросы совершенствования правового регулирования информационных отношений в системе исполнительной власти, связанные с созданием, использованием и правовым режимом информационно-правовых учетных систем федеральных органов государственной власти, направленные на реализацию их функций и полномочий в условиях формирования информационного общества. Что они собой представляют, какова их правовая природа, какие информационные отношения в связи с этим возникают, и что характерно для правового регулирования таких отношений? Требуют научных исследований не только правовые, организационные, но и связанные с этим методологические вопросы.

Анализ показывает, что в настоящее время информационно-правовые учетные системы (регистры, реестры, классификаторы и номенклатуры) в основном являются результатом исполнения функций федеральных органов исполнительной власти, связанных с предоставлением государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Регистры нормативных правовых актов являются информационными ресурсами и государственными учетными системами, создаваемыми федеральными органами государственной власти, к их числу относятся и информационно-учетные системы, создаваемые Минюстом России. Такие информационные ресурсы имеют важное значение при формировании единого информационно-правового пространства Российской Федерации, «электронного государства», имеют определенные правовые последствия и обеспечивают реализацию конституционного права граждан на информацию.

В условиях развития информационного общества в Российской Федерации, в соответствии со Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 07.02.2008 N Пр-212, увеличения роли информации на современном этапе и числа субъектов, основным занятием которых является создание, сбор, обработка, распространение, хранение информации, изготовление и продажа информационных продуктов, оказание информационных государственных услуг с использованием компьютерной техники, появляются новые информационные общественные отношения, требующие соответствующего правового регулирования, целенаправленного воздействия на них с помощью правовых (юридических) средств.

В связи с формированием электронного государства требуют уточнения задачи и полномочия федеральных органов исполнительной власти по созданию информационных ресурсов в целях предоставления государственных услуг, в т.ч. и в электронной форме, понятия основных терминов, применяемых в государственной учетной деятельности, цели и принципы ведения информационно-правовых учетных систем федеральными органами государственной власти.

Представляется важным не только анализ системы нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессах ведения регистров, реестров как учетных систем, в т.ч. в электронном виде, предоставления, распространения информации и обеспечения информационной безопасности названных информационных ресурсов, но и рассмотрение организационных и методологических вопросов формирования и ведения информационно-правовых учетных систем федеральных органов исполнительной власти.

Минюст России с учетом возложенных на него задач и функций занимает особое место в системе федеральных органов исполнительной власти и играет значительную (методологическую, системообразующую) роль в деятельности по своевременному и полному учету огромного массива нормативных правовых актов (федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, муниципальных актов и т.д.), который прежде всего необходим для обеспечения единства правового пространства в Российской Федерации, реализации конституционного права каждого на информацию, а также систематизации и совершенствования законодательства. В связи с этим при проведении научных исследований эти вопросы, безусловно, заслуживают внимания, поскольку Минюст России является уполномоченным органом исполнительной власти по ведению регистров нормативных правовых актов, мониторингу правовой информации. При этом регистры, реестры нормативных правовых актов необходимо рассматривать как средство обеспечения методов и приемов учета, классификации и оценки нормативных правовых актов.

Деятельность федеральных органов государственной власти по учету государственных информационных ресурсов имеет ключевое значение для правоприменительной практики, обеспечения квалифицированного применения правовых норм в практической деятельности федеральных органов исполнительных органов, администрации предприятий, организаций, учреждений и т.д. Следует отметить, что анализ опыта законодательной и правоприменительной деятельности как в России, так и в зарубежных государствах свидетельствует о том, что качество учета нормативных актов в государственных органах и учреждениях, степень их организации, а также эффективность системы сбора и хранения сведений о действующих нормативных актах, об их актуальности во многом определяют уровень юридической культуры правотворчества, эффективность правоприменительной деятельности и влияют на правовое воспитание граждан.

Реализация политики формирования глобального информационного общества практически во всех странах мира осуществляется на основе стратегических и концептуальных подходов к созданию электронного государства, трансформации государственного управления, связанной с широким использованием информационно-телекоммуникационных технологий в процессе государственной деятельности и оказании государственных услуг.

Государственный учет становится одним из ключевых институтов государственного управления и представляет собой систематическое осуществление органами власти сбора и хранения данных о лицах, объектах и (или) явлениях различной природы. Государственные информационные ресурсы, информационно-правовые системы, находящиеся в распоряжении федеральных органов государственной власти, используются для определения, защиты или ограничения прав и свобод граждан, и таким образом достоверность, оперативность и безопасность сбора этой информации оказывают влияние на качество функционирования государственных институтов.

Сегодня достаточно широко используются такие термины, как «электронное правительство», «информационное общество», «электронный государственный аппарат», «электронная инфраструктура государства», «электронное правосудие», «государство информационного общества». Однако речь идет об «электронном государстве», электронном управлении и о самом обществе, которое превращается в информационное, приобретая совершенно новые черты.

Политико-правовая организация в информационном обществе представляет собой способ взаимодействия органов государственной и муниципальной власти и общества в целях предоставления государственных услуг и обеспечения возможности участия населения в осуществлении власти с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, обеспечивающий его единство и территориальную целостность, в т.ч. в электронном пространстве, осуществляющий посредством государственного электронного механизма управление делами общества, суверенную публичную власть, придающий праву общеобязательное значение, гарантирующий права, свободы граждан, законность и правопорядок <1>.

<1> См.: Васькова М.Г. Электронное государство: проблемы правового регулирования // Информационное право. 2009. N 4.

Оптимизация процедур администрирования на государственном, региональном и муниципальном уровнях имеет важное значение в электронном государстве. Представляется, что к этой предметной области можно отнести практически все общественные отношения, которые связаны с использованием ИКТ в публичной управленческой деятельности, от создания учетных систем до вопросов избирательных технологий в электронной форме посредством Интернета.

Основные приоритеты и направления деятельности государства в этой сфере были определены в Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г., одобренной распоряжением Правительства РФ от 06.05.2008 N 632-р: развитие систем обеспечения удаленного доступа граждан к информации о деятельности государственных органов на основе использования информационно-коммуникационных технологий; предоставление государственных услуг с использованием современных информационно-коммуникационных технологий на основе создания единой инфраструктуры обеспечения юридически значимого электронного взаимодействия, развития защищенной межведомственной системы электронного документооборота, внедрения информационных систем планирования и мониторинга деятельности государственных органов, формирования необходимой нормативной правовой базы формирования электронного правительства.

Российский опыт построения системы электронного правительства основывается также на реализации Программы «Электронная Россия (2002 — 2010 гг.)», в которой определены основные тенденции развития ИКТ, и законодательной основой в сфере оказания услуг является Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», который впервые закрепил право заявителей получить такую услугу, в т.ч. в электронном виде. Этому праву соответственно корреспондирует обязанность органов государственной власти совершать предоставление услуг в электронном виде. В этих целях был создан единый интернет-портал — gosuslugi.ru.

Данный Федеральный закон определил предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в целях обеспечения информационной открытости деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, повышения качества и доступности предоставляемых ими государственных и муниципальных услуг Правительством Российской Федерации определено Минэкономразвития России, которое ведет Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций) (Постановление Правительства РФ от 24.10.2011 N 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)»).

Электронное государство — это форма организации деятельности органов государственной власти в виртуальном пространстве, обеспечивающая за счет широкого использования ИКТ оптимизацию государственного управления, усиление открытости государства и реализацию конституционных прав и свобод граждан. Одной из основных особенностей электронного государства является виртуализация (дублирование) объектов реальности, т.е. перенесение их аналогов в электронную форму (например, получение сведений из государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, федерального регистра нормативных правовых актов, реестра адвокатов субъектов РФ и т.п.).

Для современного правового, демократического государства информирование граждан о фактах деятельности государственных органов и публичное обсуждение этих фактов являются основой механизмов общественного контроля деятельности государства. Доступность информации о деятельности государства составляет основу механизмов гражданского общества и механизмов демократии. Такой опыт развития систем обеспечения доступа граждан к информации государства имеется во многих зарубежных государствах, где на национальном уровне приняты концептуальные, стратегические, политические и иные правовые документы, базирующиеся на положениях международных актов. Необходимо отметить, что сегодня обеспечение потребностей и интересов граждан, регулярное распространение достоверной информации и активное взаимодействие между органами государственной власти, экспертным сообществом и институтами гражданского общества становится основным направлением совершенствования организации государственного управления в развитых зарубежных странах <2>.

<2> Морозов А.В., Полякова Т.А. Организационно-правовое обеспечение информационной безопасности: монография. М.: Российская правовая академия Минюста России, 2013. 276 с.

В России государственная политика открытости в основном отражает мировые тенденции в отношении открытых данных и обеспечения прозрачности, посредством публикации соответствующих доктринальных документов в этой сфере, осуществления своевременного и публичного обновления документов государственного планирования в области открытых данных при сохранении приверженности базовым принципам открытости и доступности информации, которые уже более 20 лет закреплены в Основном законе — Конституции Российской Федерации.

Принцип открытости был закреплен в п. 3 Указа Президента РФ от 31 декабря 1993 г. N 2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» и обеспечивается принятием законодательных актов о доступе к информации.

В России разработка законодательного регулирования доступа к информации прошла длительный путь с начала в 90-х гг. прошлого века до настоящего времени <3>.

<3> Морозов А.В., Полякова Т.А., Филатова Л.В. Этапы и проблемы формирования единого информационно-правового пространства России // Информационное право. 2012. N 1. С. 3 — 6.

В информационном обществе открытость обеспечивается принятием законодательных актов о доступе к информации, предусматривающих правовые механизмы такого доступа. Одним из первых таких законов стал Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», который утратил силу в 2006 г. Но именно в нем были впервые закреплены принципы правового регулирования отношений в информационной сфере: принципы свободы поиска, получения, передачи информации любым законным способом, а также открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации.

Важным этапом на пути реализации права на доступ к открытой информации является принятие Федеральных законов от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее — Федеральный закон N 8-ФЗ) и от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 262-ФЗ).

В целях обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления Федеральным законом N 8-ФЗ в установлены принципы достоверности информации и своевременности ее предоставления; свободы распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; соблюдения прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Распоряжением Правительства РФ от 30 января 2014 г. N 93-р утверждена Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти, разработанная в целях повышения прозрачности и подотчетности государственного управления и удовлетворенности граждан качеством государственного управления, расширения возможностей непосредственного участия гражданского общества в процессах разработки и экспертизы решений, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, качественного изменения уровня информационной открытости федеральных органов исполнительной власти, развития механизмов общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

Эта Концепция входит в систему документов стратегического планирования в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и направлена на повышение эффективности и результативности приоритетных мероприятий по совершенствованию системы государственного управления, определенных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» и Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г., утвержденными Председателем Правительства Российской Федерации 31 января 2013 г. <4>.

<4> Полякова Т.А., Афиногенов Д.А. Роль мониторинга состояния национальной безопасности в РФ в повышении эффективности государственного управления // Административное право и процесс. 2014. N 4. С. 19 — 23.

Указанная Концепция закрепляет основные принципы открытости федеральных органов исполнительной власти, задачи и механизмы (инструменты) их реализации и содержит систему стратегических ориентиров в области обеспечения открытости и прозрачности государственного управления, подотчетности и подконтрольности власти гражданскому обществу и формирования эффективного диалога федеральных органов исполнительной власти с гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообществом. Она должна стать основой системного подхода к повышению уровня открытости федеральных органов исполнительной власти, включающего в том числе создание методологической основы для дополнения и совершенствования действующей нормативно-правовой базы.

Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам, внедряют механизмы (инструменты) открытости, предусмотренные Концепцией, если иной порядок не установлен федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Данная Концепция разработана с учетом отечественного и международного опыта обеспечения открытости государственных органов, а также в развитие Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. N Пр-212, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, и государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011 — 2020 годы)», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. N 1815-р.

Информационное общество может эффективно и поступательно развиваться исключительно на основе взаимодействия государства, предпринимательского сообщества и гражданского общества и на принципах свободного и равного доступа к информации и знаниям. Вовлечь институты гражданского общества в совместную работу по формированию и развитию информационного общества возможно при условии реализации принципов открытости.

Общеизвестно, что в России разработан и введен в эксплуатацию целый ряд государственных информационных систем, обеспечивающих участие граждан в рассмотрении общественных инициатив, проектов нормативных правовых актов и решений федеральных органов исполнительной власти. Однако проблема формирования и использования открытой информации, включая открытые данные, связана с тем, что действующие правовые нормы не в полной мере обеспечивают системный подход к повышению открытости публичного управления.

Так, значительная часть нормативных правовых актов, связанных с обеспечением открытости, касается в основном доступа к информации о деятельности органов государственной власти, или информационной открытости, что является лишь одним из элементов открытости системы государственного управления.

Следует отметить, что использование современных ИКТ направлено на повышение информационной прозрачности (транспарентности) государства, деятельности системы федеральных органов государственной власти, а также на снижение затрат граждан и хозяйствующих субъектов на ознакомление с информацией о деятельности государства. Раскрытие информации является важным аспектом в таких сферах взаимодействия граждан, гражданского общества и государства, как государственный учет, оказание государственных услуг, надзор и контроль и т.д. Внедрение ИКТ позволяет обеспечить информационную открытость процессов и результатов государственного управления. Создание «электронного государства», в котором широко используются ИКТ, позволит обеспечить качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов.

После окончания срока действия программы «Электронная Россия (2002 — 2010 гг.)» в 2010 г. была утверждена государственная программа «Информационное общество (2011 — 2020 годы)», направленная на внедрение технологий «электронного государства».

Сегодня достаточно широко применяется (используется) органами государственной власти и управления государственный учет, хотя и по-разному называется. Так, органы исполнительной власти осуществляют функции по регистрации актов гражданского состояния, кадастровому учету земли и недвижимости, учету выданных лицензий, учету нормативных правовых актов муниципальных образований и их уставов, учету водных объектов и других полезных ископаемых, учету персональных данных в соответствии с законодательством, учету адресных льгот и т.д. Это лишь небольшая часть перечня систем государственного учета. Создаются общие государственные информационные ресурсы (регистры, кадастры, реестры, классификаторы). Следует отметить, что в большинстве своем государственный учет связан с возникновением правовых последствий для объекта учета.

С созданием и ведением органами государственной власти различных учетных информационно-правовых систем сегодня связано выполнение большинства государственных функций, включая оказание практически всех государственных услуг. Деятельность по выполнению государственных функций, связанных с ведением государственного учета (сбором, хранением государственных информационных ресурсов), направлена на обеспечение официальной, актуальной, полной информацией, осуществляемой по публично известным правилам и влекущей правовые последствия в соответствии с законом.

Вопросы реализации права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, информационного обеспечения государственной политики РФ, направленной на повышение эффективности государственного управления в связи с построением информационного общества и внедрением современных информационных технологий во все сферы жизни, не только приобретают особую актуальность в настоящее время, но являются важной стратегической задачей в связи с формированием единого информационно-правового пространства. Важно учитывать, что органы государственной власти имеют право осуществлять сбор и хранение информации только в целях обеспечения возможности реализации гражданами и юридическими лицами установленных законом прав и обязанностей, а также в целях осуществления установленных законом государственных функций. При этом необходимо официальное публичное информирование о видах сбора и хранения информации государством и о целях этой деятельности в целях прозрачности и подконтрольности государства. Что касается ведения учета, то оно должно быть законодательно закреплено, регламентировано и общеизвестно, включая учетные данные, процедуры ведения учета и получения доступа к данным.

Кроме того, государственный учет и регистрация информационных систем и ресурсов необходимы для создания системы навигации на основе мониторинга государственных (федеральных и региональных), а также муниципальных и иных информационных систем и ресурсов, их учета и интеграции, а также обеспечения решения задач по предоставлению государственных информационных услуг на основе применения информационных технологий в рамках системы межведомственного взаимодействия органов государственной власти.

Программа «Информационное общество (2011 — 2020 годы)» предусматривает внедрение информационных технологий для осуществления учетной деятельности в автоматизированном режиме и обеспечение взаимосвязи всех видов учета и отчетности государственных органов, в т.ч. с показателями результативности их деятельности.

Распоряжением Правительства РФ от 25.04.2006 N 584-р утвержден Перечень регистров, реестров, классификаторов и номенклатур, отнесенных к учетным системам федеральных органов государственной власти, который, к сожалению, не претерпел существенных изменений за последние 5 лет, кроме тех изменений, которые были внесены Постановлением Правительства РФ от 08.12.2010 N 1002 (Единая Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности Таможенного союза), несмотря на то, что с момента его утверждения прошло около 10 лет и произошли существенные изменения задач и полномочий федеральных органов исполнительной власти. В настоящее время в него включены 40 таких учетных систем:

1. Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
2. Единый регистр нормативных правовых актов Российской Федерации.
3. Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
4. Единый тарифно-квалификационный справочник работ и профессий рабочих, Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих.
5. Перечни видов работ, профессий, должностей, на которых могут быть заняты граждане, проходящие альтернативную гражданскую службу, а также организаций, в которых предусмотрено ее прохождение.
6. Государственный реестр пищевых продуктов, материалов и изделий, разрешенных для изготовления на территории Российской Федерации или ввоза на территорию Российской Федерации и оборота.
7. Государственный реестр лекарственных средств (сводный реестр сертифицированных лекарственных средств).
8. Государственный реестр цен на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные средства.
9. Реестр средств массовой информации.
10. Федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи.
11. Государственный каталог Музейного фонда Российской Федерации.
12. Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
13. Государственный регистр фильмов.
14. Федеральные перечни учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию.
15. Реестр аккредитованных вузов.
16. Государственный реестр изобретений Российской Федерации.
17. Государственный реестр полезных моделей Российской Федерации.
18. Государственный реестр промышленных образцов Российской Федерации.
19. Красная книга Российской Федерации.
20. Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий федерального значения.
21. Федеральный каталог продукции для федеральных государственных нужд.
22. Государственный племенной регистр.
23. Государственный судовой реестр Российской Федерации.
24. Государственный каталог географических названий.
25. Реестр операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования.
26. Интегрированный полнотекстовый банк правовой информации (эталонный банк данных правовой информации).
27. Единый государственный реестр лотерей.
28. Единая Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности Таможенного союза (п. 28 в редакции Постановления Правительства РФ от 08.12.2010 N 1002).
29. Государственный земельный кадастр.
30. Государственный кадастр объектов недвижимости.
31. Реестр федерального имущества.
32. Реестр паевых инвестиционных фондов.
33. Государственный геральдический регистр Российской Федерации.
34. Национальное фондохранилище обязательных бесплатных экземпляров официальных документов.
35. Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
36. Федеральная база данных участников и результатов обработки единого государственного экзамена (реестр).
37. Реестр аккредитованных образовательных учреждений (среднего профессионального образования).
38. Международная классификация изобретений.
39. Международная классификация промышленных образцов.
40. Международная классификация товаров и услуг.

Однако следует отметить, что до настоящего времени не приняты предусмотренные указанным актом правила отнесения регистров, реестров, классификаторов и номенклатур. Кстати, примерный перечень классификаторов и номенклатур не включен в перечень, утвержденный вышеназванным распоряжением.

К учетным системам федеральных органов государственной власти, в которых должно быть предусмотрено обязательное включение в число учетных систем федеральных органов государственной власти, относятся: регистры, реестры, классификаторы и номенклатуры, содержащие сведения, которые оказывают непосредственное влияние на осуществление или ограничение прав граждан или организаций; регистры, реестры, классификаторы и номенклатуры, общие для федеральных органов государственной власти.

Следует отметить, что в настоящее время также не приняты правила формирования и ведения перечня учетных систем федеральных органов государственной власти и обеспечения доступа к такому перечню <5>.

<5> Филатова Л.В., Полякова Т.А. Информационно-правовые учетные системы федеральных органов государственной власти: учебное пособие. М.: РПА Минюста России, 2014. 127 с.

Как показывает гносеологическое исследование, государственная регистрация баз и банков данных, в т.ч. содержащих учетные данные, была введена в 1996 г. в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28.02.1996 N 226 «О государственном учете и регистрации баз и банков данных». Указанный нормативный правовой акт признан утратившим силу в 2009 г. в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 10.09.2009 N 723 «О порядке ввода в эксплуатацию государственных информационных систем». Однако в целом проблема правового регулирования общественных отношений, связанных с соблюдением правил отнесения информационных систем к государственным учетным системам, остается нерешенной. В связи с этим целесообразно отметить, что реальное положение дел в данной сфере требует своего решения на основе мониторинга государственных информационных ресурсов, включенных в состав государственных учетных систем.

Описание общих механизмов учета и особенностей ведения учета необходимо для классификации систем учета, уже существующих и вновь создаваемых в органах государственной власти и управления. Кроме того, принятие нормативных актов, регламентирующих учетную деятельность, должно опираться на единую систему терминов и понятий (дефиниций), и вопрос дефинирования в данной сфере, особенно связанной с информационным правом, заслуживает внимания и отдельных исследований.

Как показывает анализ, термин «учетные системы» является правовым. Вместе с тем при осуществлении данного вида деятельности органов государственной власти применяется и другой термин — «федеральный учет». Так, в соответствии с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации», утвержденным Указом Президента РФ от 01.03.2011 N 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации», МВД России в целях осуществления своих полномочий имеет право формировать и вести в соответствии с законодательством РФ федеральные учеты, базы данных оперативно-справочной, розыскной, криминалистической, статистической и иной информации <6>.

<6> См.: Филатова Л.В., Полякова Т.А. Указ. соч. С. 23.

К различным видам учетов относятся реестры, учетные данные которых приобретают юридическую значимость при их включении в учетную систему. К таким учетным системам (информационным ресурсам) относятся, например, государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, который ведется Минюстом России. Кроме того, примером созданных федеральными органами исполнительной власти учетных систем являются:

1. Роскомнадзор — формирует Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в сети Интернет и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети Интернет, содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено (ст. 15.1 149-ФЗ); реестр зарегистрированных СМИ и реестр лицензий на телевизионное вещание, радиовещание (Постановление Правительства РФ от 26.01.2012 N 24 «О государственной информационной системе в области средств массовой информации»).
2. Рособрнадзор — ведет Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении, Федеральный реестр апостилей, проставленных на документах об образовании и (или) о квалификации. Данные федеральные реестры на основании Постановления Правительства РФ от 15.07.2013 N 594 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки» являются федеральной информационной системой, которая ведется в соответствии с Правилами формирования и ведения государственной информационной системы государственного надзора в сфере образования, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 20.08.2013 N 719 «О государственной информационной системе государственного надзора в сфере образования».
3. Роструд — ведет в установленном порядке регистры получателей государственных услуг в сфере занятости населения (в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 324 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости».
4. ФМБА России — ведет регистр работников, занятых на работах с химическим оружием, радиационно-эпидемиологический регистр работников обслуживаемых организаций и населения обслуживаемых территорий (Постановление Правительства РФ от 11.04.2005 N 206 «О Федеральном медико-биологическом агентстве»).
5. Минздравсоцразвития России — реестр курортного фонда Российской Федерации, реестр лекарственных средств для медицинского применения; реестр исследователей, проводящих (проводивших) клинические исследования лекарственных препаратов для медицинского применения (Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации») и др.

Важным элементом формирования учетных систем в электронном виде и, по сути, обязательным сегодня является электронное взаимодействие на самых разных уровнях. Это взаимоотношения между государственными службами и гражданами, между государством и частными компаниями, государственными организациями и их сотрудниками, а также между различными государственными органами и уровнями государственного управления. В целях обеспечения электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти для реализации задачи по предоставлению государственных услуг и исполнению государственных функций в электронном формате принято Постановление Правительства РФ от 08.09.2010 N 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия», в которое Постановлением Правительства РФ от 05.12.2014 N 1327 включена новая редакция определения понятия системы взаимодействия как федеральной государственной информационной системы.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод, что задача перевода в электронный вид государственной учетной деятельности, определяемая Программой «Информационное общество (2011 — 2020 годы)», должна быть обеспечена необходимым правовым регулированием. В настоящее время эта деятельность не рассматривается как самостоятельный объект законодательного регулирования. Отсутствует нормативно закрепленный состав требований к процедурам формирования, ведения, обработки и хранения юридически значимой информации. Вместе с тем действующее информационное законодательство (имеется в виду вся система нормативных правовых актов) достаточно полно обеспечивает ведение таких информационно-учетных систем, как регистры и реестры нормативных правовых актов.

В связи с этим необходимо правовое урегулирование на законодательном уровне возможности ведения учета действительно в электронной форме, изменив при этом статус имеющихся в настоящее время «информационных» систем сбора и хранения данных, придав практически всем видам учета в государстве значения систем достоверного и официального учета в электронной форме. Должны быть четко закреплены цели вместе с правовыми последствиями внесения в государственные учетные системы тех или иных данных. Вся совокупность входящих в учетную систему договоров, стандартов, внутренних положений и инструкций, компьютерных программ, обеспечивающих ведение государственного учета, должна вводиться в действие и корректироваться с соблюдением публичной процедуры, аналогичной процедуре введения в действие и корректировки таких компонентов учетной системы, как нормативные правовые акты.

Литература

1. Васькова М.Г. Электронное государство: проблемы правового регулирования // Информационное право. 2009. N 4. С. 20 — 24.
2. Морозов А.В., Полякова Т.А. Организационно-правовое обеспечение информационной безопасности: монография. М.: Российская правовая академия Минюста России, 2013. 276 с.
3. Морозов А.В., Полякова Т.А., Филатова Л.В. Этапы и проблемы формирования единого информационно-правового пространства России // Информационное право. 2012. N 1. С. 3 — 6.
4. Полякова Т.А., Афиногенов Д.А. Роль мониторинга состояния национальной безопасности в РФ в повышении эффективности государственного управления // Административное право и процесс. 2014. N 4. С. 19 — 23.
5. Филатова Л.В., Полякова Т.А. Информационно-правовые учетные системы федеральных органов государственной власти: учебное пособие. М.: РПА Минюста России, 2014. 127 с.