Характеристика подхода к разбиению массива правовой информации принятого компанией консультант плюс

• Главная
• О компании и продуктах КонсультантПлюс
• Некоммерческие проекты
• Участие в разработке концепции электронного распространения правовой информации
• Основные принципы построения эффективной СРПИ

Основные принципы построения эффективной СРПИ

(Доклад Генерального директора ЗАО «Консультант Плюс» Д.Б.Новикова)
Апрель 2000

ОГЛАВЛЕНИЕ:

1. Введение
2. Цели и задачи создания и развития системы распространения правовой информации в электронном виде (СРПИ)
   1. Основные понятия и определения.
   2. Цель и задачи создания и развития СРПИ.
   3. Задача обеспечения базового уровня доступа к правовой информации.
   4. Задача обеспечения необходимого уровня услуг с добавленной стоимостью.
3. Участники процесса распространения правовой информации и информационные ресурсы в СРПИ
4. Принципиальная схема распространения правовой информации в электронном виде
   1. Принцип свободного взаимодействия.
   2. Принцип обязательного раскрытия информации органами власти.
   3. Принцип обеспечения надежности функционирования системы распространения правовой информации.
   4. Принцип равенства возможностей для всех распространителей правовой информации.
5. Основные принципы участия государства и независимых распространителей в создании и развитии эффективной СРПИ
   1. Задачи и компетенция государства.
   2. Задачи и компетенция независимых распространителей правовой информации.
6. Важнейшие условия эффективности СРПИ и возможные подходы к их реализации
   1. Открытость и полнота правовой информации.
   2. Реальная доступность правовой информации для широкого круга граждан.
   3. Своевременность и оперативность правовой информации.
   4. Точность и аутентичность правовой информации.
   5. Ответственность распространителей за качество информации.
   6. Надежность функционирования системы в целом.
   7. Конфиденциальность определенных аспектов правовой информации.
   8. Удобство в использовании правовой информации.
7. Предлагаемые меры по дальнейшему развитию СРПИ
8. Заключение

• Приложение 1 Понятие и структура правовой информации.
• Приложение 2 Условия и порядок вступления в силу нормативных правовых актов.
• Приложение 3 Перечень официальных документов, касающихся проблемы правовой информатизации.
• Приложение 4 Что не может рассматриваться в настоящее время в качестве цели создания и развития СРПИ?
• Приложение 5 Образец распечатки документа в графическом формате (TIFF).
• Приложение 6 Образец распечатки документа в текстовом формате (ASCII).

---

ВВЕДЕНИЕ

Сегодня нет особенной необходимости убеждать кого-либо в том, что государство должно иметь четкую и ясную позицию относительно путей и методов создания и развития эффективной системы распространения правовой информации в России. Эта задача имеет особое значение, так как система распространения правовой информации является важнейшим, базовым элементом инфраструктуры и одним из ключевых условий развития России как цивилизованного правового государства.

Не будет преувеличением сказать, что в этой сфере в России за последние десять лет произошли значительные и прогрессивные изменения, которые вызывают оптимизм у любого специалиста, работающего с правовой информацией. Действительно, с одной стороны, кардинальные изменения в экономике и политике привели к тому, что возникла массовая и острая потребность в правовой информации и у специалистов, и у простых граждан. С другой стороны, потребителю были предложены достаточно эффективные и качественные средства массовой информации и соответствующие услуги. Это и традиционные печатные издания, как государственные, так и независимые, и услуги консультационных фирм, и специализированные справочные правовые компьютерные системы. Особое, опережающее развитие получили именно компьютерные технологии распространения правовой информации. Это объясняется уникальными возможностями, которые могут быть предоставлены пользователю на основе компьютерных технологий:

• — оперативность распространения информации;
• — возможности компактного хранения больших объемов информации;
• — широкие возможности поиска информации.

Именно поэтому сегодня компьютерные технологии распространения правовой информации играют ключевую роль в этой сфере и являются своего рода фундаментом всей системы распространения правовой информации, а также источником информации для абсолютного большинства остальных СМИ и консультантов. В настоящем документе будут рассмотрены основные принципы построения эффективной системы распространения правовой информации с акцентом на использование компьютерных технологий, а также проводится анализ некоторых аспектов существующей системы распространения правовой информации в России.

Основные причины, которые определяют необходимость пересмотра существующей концепции правовой информатизации.

В настоящее время можно выделить две основные причины, в силу которых появляется необходимость корректировки и совершенствования государственной концепции развития системы распространения правовой информации в электронном виде.

Первая причина — в России фактически уже полностью сложилась определенная система распространения правовой информации, которая кардинально отличается от той, что описана в существующих официальных документах, и которая по многим показателям эффективности не уступает аналогам из большинства ведущих стран Европы. Но при этом необходимы определенные меры для дальнейшего развития системы распространения правовой информации, кроме того, нужна официальная фиксация той ситуации, которая реально сложилась на сегодняшний день, а также проработка ряда не решенных до конца вопросов.

Действительно, за последние десять лет были приняты некоторые официальные документы (подробный перечень приведен в Приложении 3 к настоящему документу), которые, по замыслу авторов, должны были стать основой для развития правовой информатизации в России. Но по целому ряду объективных причин, таких, как отсутствие соответствующего финансирования из бюджета, быстрое развитие возможностей компьютерной техники и некоторых других, предлагаемая в этих документах концепция не была реализована в том объеме, как предлагалось. Более того, стремительное развитие рынка правовой информации и независимых производителей справочных правовых компьютерных систем фактически определило развитие совершенно иной модели системы распространения правовой информации. Эта модель кардинально отличается от той, которая была изначально прописана в государственной концепции.

Сформулированная в официальных документах модель создавалась в начале девяностых годов, когда имел место практически полный вакуум на рынке правовых систем, а нынешние лидеры рынка только начинали свою работу и были просто неизвестны авторам первых концепций. Именно поэтому в упоминаемых документах основной акцент был сделан на развитие государственной компании, которая представлялась в потенциале как ключевое звено, решающее все вопросы предоставления правовой информации, включая оказание услуг широкому кругу потребителей. При этом независимые производители упоминались вскользь, как просто имеющие право на существование.

Сегодня в России сложилась такая ситуация, когда более 99 процентов потребителей правовой информации, включая пользователей из всех, без исключения, структур власти и управления, обслуживается независимыми, негосударственными производителями. При этом все наиболее распространенные справочные правовые системы были созданы без государственных инвестиций. Общее число пользователей справочных правовых компьютерных систем в России в настоящее время не только не уступает, но и превосходит аналогичный показатель в ведущих странах Европы, даже если учесть поправку на число жителей.

Именно поэтому появилась необходимость скорректировать существующие положения государственной политики в области правовой информатизации. Реальное развитие ситуации убедительно показывает, что сегодня нет необходимости вести речь об инвестициях в развитие государственных компаний, предоставляющих услуги на рынке распространения правовой информации. Государству необходимо лишь четко сформулировать приоритеты и задачи в этой сфере, то есть по сути играть роль заказчика, а также вырабатывать «правила игры» и необходимые стандарты взаимодействия органов власти и независимых производителей.

Вторая причина, в силу которой появляется необходимость внесения серьезных корректировок в государственную концепцию правовой информатизации, — это стремительный рост возможностей компьютерных технологий.

Действительно, за восемь лет, прошедших с момента появления первых документов, касающихся правовой информатизации, произошли революционные изменения в сфере компьютерных технологий и сфере телекоммуникаций. Реальное распространение Интернет в России и дальнейшие оптимистические прогнозы его развития ставят новые вопросы относительно задач и способов их реализации в области правовой информатизации. В частности, какая информация должна быть выставлена для бесплатного доступа граждан в Интернет, кто и за чей счет должен это реализовывать и так далее.

Также очень важно сформулировать системный подход и целостную структуру для концепции развития системы распространения правовой информации. А именно, необходимо четко сформулировать:

• — цели создания и развития системы распространения правовой информации;
• — важнейшие условия, обеспечивающие эффективность системы распространения правовой информации (СРПИ);
• — четко определить роль государства и возможные методы государственного участия в развитии СРПИ;
• — определить перечень необходимых нормативных актов, технических стандартов и иных регламентов, необходимых для эффективного функционирования СРПИ;
• — разработать и обсудить эти документы с участием всех основных специалистов в данной сфере.

Кроме того, необходимо провести реальный и критический анализ прошлой программы правовой информатизации для того, чтобы оценить, что получилось реализовать на практике, а что нет, и по каким причинам.

Именно поэтому в настоящее время очень важно тщательно проанализировать реальную ситуацию, сложившуюся в сфере распространения правовой информации в России, и сформулировать то, что еще необходимо сделать для повышения ее эффективности. Очень важно, чтобы принимаемые решения прошли широкое общественное обсуждение.

Необходимо отметить, что широкое общественное обсуждение новой концепции правовой информатизации очень полезно для того, чтобы она стала катализатором, ускорителем дальнейшего развития системы распространения правовой информации и не явилась бы помехой для того стремительного движения в этой сфере, которое наблюдается в последние годы.

II. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ РАСПРОСТРАНЕНИЯ ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В ЭЛЕКТРОННОМ ВИДЕ (СРПИ)

1. Основные понятия и определения

Прежде чем сформулировать цель и задачи создания и развития СРПИ, определим некоторые понятия, которые будут использоваться далее.

Во-первых, необходимо конкретизировать, о какой информации будет идти речь в данном материале.

В соответствии с целью данного исследования, правовую информацию можно определить как массив правовых актов и тесно связанных с ним справочных, нормативных и иных материалов, охватывающих все сферы правовой деятельности.

Правовую информацию, в зависимости от того, кто является ее автором, можно разделить на три большие группы:

• — официальная правовая информация;
• — информация индивидуально-правового характера;
• — неофициальная информация.

Официальная правовая информация — это информация, исходящая от полномочных государственных органов, имеющая юридическое значение и направленная на регулирование общественных отношений.

Официальная информация, в свою очередь, подразделяется на:

• — нормативную правовую информацию;
• — иную правовую информацию.

Более подробно структура правовой информации разобрана в Приложении 1 к данному материалу.

В данном материале мы будем в основном рассматривать проблемы распространения официальной правовой информации, как нормативной, так и иной, так как именно для этих типов информации особенно важно четко обозначить основные принципы построения эффективной системы распространения.

Потребители правовой информации — это граждане в самом широком понимании: и специалисты компаний и организаций, профессионально работающие с правовой информацией, и обычные граждане, изредка обращающиеся к правовым актам.

Под источниками официальной правовой информации в настоящем исследовании мы будем понимать те органы власти и управления, которые принимают соответствующие официальные правовые акты.

В настоящее время существуют следующие основные каналы распространения правовой информации:

• — печатные издания;
• — компьютерные технологии доступа к информации;
• — консультационные услуги.

Мы будем рассматривать в данном материале только систему распространения, основанную на компьютерных технологиях, так как:

• — компьютерные технологии имеют ключевое значение для всего процесса распространения правовой информации в современном обществе, и именно сейчас закладывается основание для этого перспективного направления;
• — система распространения правовой информации на бумаге, включая систему официального опубликования, имеет давние традиции, она в целом уже сложилась, хотя и имеет отдельные недостатки, решение которых является отдельной самостоятельной задачей;
• — распространение правовой информации иными способами, включая консультационные услуги, также является предметом отдельного исследования, но очень важно учитывать, что эффективная система распространения правовой информации в электронном виде является основным источником информации для профессионалов, оказывающих такие услуги.

Однако не следует отождествлять понятие каналов распространения правовой информации с более общим понятием системы распространения правовой информации.

Для того чтобы определить предмет обсуждения, предлагается следующее определение.

Система распространения правовой информации в электронном виде (СРПИ) — это комплекс из нормативных актов и технических стандартов, определяющих порядок распространения правовой информации, а также деятельность органов власти и независимых распространителей, которые обеспечивают соответствующую подготовку, хранение и распространение правовой информации в целях максимального удовлетворения потребностей граждан.

Для того чтобы четко и ясно определить цель и задачи СРПИ, нам понадобятся два очень важных понятия:

• — базовый формат текстов;
• — базовый уровень сервиса при поиске в базе данных.

Эти понятия во многом определяют тот новый подход к построению СРПИ, который предлагают авторы данного материала.

Базовый формат текстов официальных правовых документов, или просто базовый формат текстов, — это такой формат представления документов в электронном виде, в котором отражается текст документа в исходном виде, без каких-либо изменений или дополнений.

Также дополнительно в рамках базового формата возможно предоставление потребителю тех вспомогательных полей, которые необходимы для обеспечения базового уровня сервиса при поиске в базе данных (определение см. ниже).

Базовый формат текстов должен обеспечивать необходимый уровень гарантий точности документов, получаемых в рамках данного формата. Сама возможность получения документов в базовом формате должна играть роль специальной технологии, обеспечивающей процедуру проверки аутентичности текстов, получаемых потребителем, а также текстов в официальных публикациях.

В настоящее время представляется наиболее перспективным использование специального графического формата представления информации, например, TIFF или PNG, в качестве основы для базового формата. (Образец распечатки текста документа в формате TIFF приведен в Приложении 5 к настоящему документу. Образец распечатки текста документа в формате ASCII приведен в Приложении 6 к настоящему документу.)

Детальное описание такого формата должно быть сформулировано в специальном техническом стандарте, который должен составлять неотъемлемую часть государственной концепции создания и развития СРПИ. Возможное название этого документа — «Технические стандарты и требования к форматам представления текстов документов и к базовым средствам поиска в компьютерных базах правовой информации».

Базовый уровень сервиса при поиске в базе данных — это такой уровень сервиса, когда потребитель имеет возможность осуществлять поиск по полям, описывающим реквизиты документа, таким, как:

• — орган, принявший документ;
• — дата принятия документа;
• — номер документа;
• — другие реквизиты: дата регистрации, дата опубликования и т.п.

Пользователь должен иметь возможность:

• — найти интересующий его документ, если ему известны точные реквизиты;
• — просмотреть хронологические списки названий документов;
• — осуществить те операции поиска по полям реквизитов, которые обеспечиваются стандартными программными технологиями, имеющими широкое распространение и предназначенными для обработки информации любого типа, а не только правовой.

Базовый уровень сервиса не предусматривает возможность интеллектуального или смыслового поиска по тексту или названиям документов, с использованием ключевых слов и комбинаций слов и, кроме того, не предусматривает иные виды сервиса, которые требуют затрат на дополнительную обработку, подготовку текстов и составление специализированных алгоритмов и методик.

Специальный документ «Технические стандарты и требования к форматам представления текстов документов и к базовым средствам поиска в компьютерных базах правовой информации» должен быть составлен, исходя из следующих принципов:

• — минимизации усилий и затрат, необходимых для применения стандартных программных технологий при реализации конкретной системы;
• — максимальной независимости предлагаемых стандартов от конкретных программных технологий и исполнителей.

Это необходимо для того, чтобы при смене организаций, ответственных за обеспечение данного уровня сервиса, а также при смене персонала, процедура перевода имеющихся баз на новые программно-технические платформы была бы максимально упрощена.

2. Цель и задачи создания и развития СРПИ

Цель создания и развития СРПИ — максимально эффективное удовлетворение реально существующей потребности граждан в использовании правовой информации в электронном виде.

Отметим, что акцент на реально существующие потребности граждан не случаен, так как иногда проблему распространения правовой информации путают с проблемой правового просвещения граждан. Если у гражданина имеется потребность получать правовые документы, то эта возможность должна быть ему предоставлена, и это задача СРПИ. Если у гражданина такой потребности нет, то формирование элементарного уровня таких потребностей — это совершенно другая задача, решаемая другими средствами, методами и технологиями.

Необходимо очень четко и конкретно сформулировать, какие реальные возможности должен иметь любой гражданин для того, чтобы эффективно удовлетворить свои потребности в использовании правовой информации в электронном виде, так как от этого зависят дальнейшие положения всей концепции. Очень важно подчеркнуть, что постановка конкретных задач СРПИ или, что почти то же самое, описание конкретных возможностей, которые должны быть предоставлены каждому гражданину, является основанием любой концепции, направленной на практическую реализацию. Эти положения не могут быть просто скопированы из каких-либо зарубежных аналогичных документов или из предыдущих разработок в силу того, что: не могут быть совершенно одинаковыми для различных государств; не могут не корректироваться для каждого конкретного государства по истечении определенного периода времени.

Причины того, что конкретные задачи развития СРПИ не могут быть универсальными для различных стран и неизменны во времени, очевидны. Можно отметить две основные группы причин:

• — различные уровни жизни и различная ситуация с использованием компьютерных технологий в разных странах;
• — постоянное и достаточно быстрое изменение и развитие самих компьютерных технологий.

Для России представляется возможным и необходимым сформулировать первоочередные задачи СРПИ следующим образом.

Система распространения правовой информации должна обеспечивать каждому гражданину следующее:

• — принципиальную возможность получать правовую информацию в электронном виде или базовый уровень доступа к правовой информации;
• — возможность получать правовую информацию в электронном виде с необходимым для каждого гражданина уровнем сервиса, то есть возможность получать услуги с добавленной стоимостью. Отметим, что в первоочередные (на ближайшие 3-5 лет) задачи СРПИ не следует включать:
  • — задачу создания системы официального опубликования в электронном виде;
  • — задачу создания специальной системы распространения правовой информации, ориентированной на пользователей в государственных органах власти и управления.

Дело в том, что идея официального опубликования документов в электронном виде нуждается в очень серьезной дополнительной концептуальной и технической проработке. В настоящее время в России реально действует система официального опубликования на основе печатных изданий (подробное описание см. в Приложении 2 к настоящему документу), которая, безусловно, нуждается в определенной доработке и совершенствовании. Однако идея реализации системы официального опубликования в электронном виде нуждается не просто в локальных улучшениях, а в детальной разработке практически с нуля (подробнее об этом см. Приложение 4). Поэтому представляется целесообразным следующее:

• — в новой концепции создания и развития СРПИ в первую очередь ставить задачу создания и апробации технологий и стандартов, позволяющих облегчить потребителю реализацию процедуры подтверждения достоверности получаемых текстов;
• — только после нескольких лет реальной практической проверки этих стандартов возможно будет ввести реально работающее, практически и юридически обоснованное понятие официального текста в электронном виде (но не понятие официального опубликования, которое обеспечивает процедуру вступления документа в силу);
• — далее, по мере того, как компьютерные технологии станут таким же стандартом для абсолютного большинства граждан, как и печатные публикации, возможно будет юридически закрепить процедуру официального опубликования в электронном виде.

Кроме того, не стоит включать в число задач СРПИ вовсе задачу создания специальной системы распространения информации в самих органах власти и управления. Это является, по сути, задачей создания эффективного внутреннего документооборота, которая кардинально отличается от задачи создания эффективной СРПИ как своей целью, так и принципами реализации. Поэтому должны быть две различные концепции (концепция СРПИ и концепция внутреннего документооборота), которые должны стыковаться на уровне технических стандартов и форматов, в рамках которых происходит обмен информацией между внутренней информационной системой органов власти и распространителями правовой информации.

Более подробный анализ причин, почему эти две вышеуказанные проблемы не следует рассматривать в рамках концепции СРПИ, приводится в Приложении 4 к настоящему документу.

При этом очень важно дать четкие определения и критерии такого уровня развития СРПИ, когда гражданин в действительности имеет возможность удовлетворить потребности в правовой информации. Если говорить о конкретной ситуации, имеющей место в России в 2000 году и с учетом прогноза на ближайшие 5-7 лет, то можно дать следующие определения.

3. Задача обеспечения базового уровня доступа к правовой информации

Принципиальная возможность получать правовую информацию в электронном виде, или базовый уровень доступа к правовой информации, могут считаться обеспеченными (реализованными), если выполняются следующие условия:

• — любой гражданин, имеющий доступ в сеть Интернет и способный оплатить услуги Интернет, имеет бесплатную возможность получать полные тексты официальных правовых документов в базовом формате (определение этого понятия см. выше) из правовой базы данных, выставленной на условиях бесплатного доступа. При этом такая база данных должна обеспечивать минимальный базовый уровень сервиса при поиске (определение этого понятия см. выше);
• — для каждого вида официальной правовой информации существуют, как минимум, две правовые базы, предоставляющие документы в базовом формате, которые поддерживаются независимыми друг от друга структурами, что необходимо для обеспечения возможности выбора и надежности системы распространения в целом;
• — любой гражданин, по тем или иным причинам не имеющий доступа в сеть Интернет, должен иметь возможность получить бесплатно либо по цене, покрывающей стоимость копирования, тексты необходимых ему официальных правовых документов в базовом формате из правовой базы данных, обеспечивающей базовый уровень сервиса при поиске в базе данных, на собственный носитель информации либо копии текстов на бумаге. При этом доступ к таким базам данных должен быть организован так, чтобы в каждом субъекте Российской Федерации находилось бы не менее двух организаций (и не менее одной организации на 500 000 жителей в данном субъекте), предоставляющих неограниченному кругу граждан описанные выше услуги. В каждой из таких организаций доступ к правовой информации в базовом формате может быть реализован любым из возможных способов, таких, как:
  • а) подключение компьютера(ов) в данной организации к сети Интернет, и, соответственно, доступ обеспечивается аналогично тому, как описано выше;
  • б) установка на компьютер в данной организации полных баз с правовой информацией, которые регулярно обновляются.

4. Задача обеспечения необходимого уровня услуг с добавленной стоимостью

Возможность получать правовую информацию в электронном виде с необходимым для каждого гражданина уровнем сервиса, то есть возможность получать услуги с добавленной стоимостью, обеспечивается возможностью выбора каждым гражданином одной из услуг, представленных на рынке независимыми конкурирующими распространителями правовой информации, которые самостоятельно и свободно определяют цены на свои продукты или услуги.

Понятие сервиса в области распространения правовой информации или услуг с добавленной стоимостью включает в себя любые дополнительные возможности, которые получает потребитель по сравнению с базовым уровнем доступа к правовой информации. Это могут быть следующие возможности:

• — смысловой и интеллектуальный поиск по тексту и названиям документов;
• — гипертекстовые ссылки и иные инструменты, отражающие взаимосвязь между частями документов;
• — примечания;
• — обновленные редакции документов, не утвержденные официально;
• — комментарии;
• — тематический поиск, поиск по ключевым словам и иные виды поиска;
• — специальный сервис по доставке текстов на рабочее место или место жительство гражданина;
• — консультации по выбору документов, касающихся интересующей пользователя проблемы;
• — и т.п.

Критерием реализации предоставления возможности гражданам получать услуги с добавленной стоимостью является именно наличие нескольких конкурирующих организаций, специализирующихся на предоставлении услуг из этой области. Очень важно подчеркнуть, что только конкуренция между поставщиками услуг может гарантировать нужный уровень сервиса и доступность цен.

При этом общая цель — обеспечить широкий круг граждан услугами с добавленной стоимостью — может быть конкретизирована для трех основных групп потребителей правовой информации.

Первая группа потребителей — граждане, способные оплачивать необходимые им услуги по получению правовой информации за свой счет.

Задача государства по обеспечению данной категории потребителей — обеспечить реальное и конкурентное предложение услуг высокого качества со стороны независимых распространителей правовой информации.

Вторая группа потребителей — граждане, не способные оплачивать необходимые им услуги по получению правовой информации за свой счет.

Задача государства по обеспечению данной категории потребителей — выработка следующих базовых положений:

• — принципов отбора тех категорий граждан, которые должны получать дотации из бюджета для того, чтобы иметь возможность покупать на открытом рынке необходимые им услуги;
• — принципов определения уровня и качества услуг, которые должны быть обеспечены для этой категории граждан за государственный счет;
• — возможностей государства и источников (бюджетов определенных уровней) по финансированию этих услуг.

На основе этого должен быть сформулирован соответствующий государственный заказ и правила конкурентного отбора исполнителей.

Третья группа потребителей — сотрудники органов власти и управления, которым по роду своей деятельности необходимы специальные услуги, обеспечивающие доступ к профессиональным инструментам работы с правовой информацией, и которые, естественно, должны получать данные услуги за счет бюджета.

Задача государства по обеспечению данной категории потребителей — выработка следующих базовых положений:

• — принципов отбора тех категорий сотрудников и государственных организаций, которые должны получать финансирование из бюджета для того, чтобы иметь возможность покупать на открытом рынке необходимые им услуги;
• — принципов определения уровня и качества услуг, которые должны быть обеспечены для этой категории граждан за государственный счет;
• — возможностей государства и источников (бюджетов определенных уровней) по финансированию этих услуг.

На основе этого должен быть сформулирован соответствующий государственный заказ и правила конкурентного отбора исполнителей.

III. УЧАСТНИКИ ПРОЦЕССА РАСПРОСТРАНЕНИЯ ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ И ИНФОРМАЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ В СРПИ

В данном разделе будет дана некоторая идеальная картина, которая должна быть реализована. В тех точках, где реальная ситуация существенно отличается от идеальной, а также там, где имеются какие-либо содержательные проблемы, будут даны соответствующие комментарии.

Таким образом, в составе СРПИ должны функционировать следующие участники процесса распространения информации.

Государственная или общественная структура, вырабатывающая концепцию, стандарты и регламенты, необходимые для развития и эффективного функционирования СРПИ.

Реально в настоящее время такой организации не существует, ее необходимо создать с привлечением к работе основных участников СРПИ. Возможны два варианта организации такой структуры:

• — государственная комиссия при одной из структур власти, в положении о работе которой предусмотрен совет из независимых экспертов, представителей компаний — реальных распространителей, представителей всех ветвей власти и т.п.;
• — общественная организация с участием представителей всех ветвей власти и широкого круга экспертов, которая готовит проекты соответствующих документов.

Источники официальной правовой информации (определение дано в первом разделе), отметим только, что источники или органы власти, принимающие официальные документы, могут быть распределены на три группы:

• — источники федерального уровня;
• — источники регионального уровня;
• — источники муниципального уровня.

Распространители правовой информации (далее — распространители) — это и традиционные средства массовой информации, и информационные агентства или организации иной формы, которые обладают следующими двумя признаками:

• — распространяют правовую информацию любым из существующих способов (на бумаге, с использованием телекоммуникационных и компьютерных технологий или иным способом);
• — их технологии распространения информации зарегистрированы как средства массовой информации (СМИ).

В настоящее время не все такие структуры зарегистрированы как СМИ, но, как будет отмечено ниже, это достаточно важное условие для того, чтобы четко сформулировать принципы взаимодействия между органами власти и распространителями. Например, в том случае, если число желающих иметь прямой контакт с источником информации превосходит возможности данного конкретного органа по предоставлению бумажных копий, то отбираться должны в первую очередь те структуры, которые попадают под приведенное выше определение.

Специализированные распространители правовой информации (далее — специализированные распространители) — это такие распространители правовой информации, которые не только распространяют оперативную информацию, но и имеют специальные компьютерные базы правовых актов, доступные неограниченному кругу потребителей в рамках стандартных услуг данной структуры.

Организации, обеспечивающие ответственное хранение эталонных фондов правовой информации, — это государственные организации и компании или независимые специализированные распространители правовой информации, отобранные на конкурсной основе для выполнения специального государственного заказа — ответственного хранения эталонных фондов правовой информации.

Эталонные фонды правовой информации в электронном виде — это компьютерные базы данных, правовая информация в которых представлена в базовом формате (определение см. выше).

Компьютерные базы правовой информации с добавленной стоимостью — это компьютерные базы правовой информации в произвольных форматах, которые содержат элементы обработки, предназначенные для предоставления клиентам определенного дополнительного сервиса, не предусмотренного «Техническими стандартами и требованиями к форматам представления текстов документов и к базовым средствам поиска в компьютерных базах правовой информации».

IV. ПРИНЦИПИАЛЬНАЯ СХЕМА РАСПРОСТРАНЕНИЯ ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В ЭЛЕКТРОННОМ ВИДЕ

Взаимодействие между всеми участниками СРПИ должно строиться на следующих основных принципах.

1. Принцип свободного взаимодействия

Взаимодействие между всеми участниками системы распространения правовой информации должно быть максимально свободным и не обремененным никакими ограничениями на возможности взаимодействия при обоюдном желании и выгоде сторон. Это положение объясняется природой и сущностью правовой информации, которая не имеет никаких исходных ограничений на распространение.

2. Принцип обязательного раскрытия информации органами власти

Этот принцип предусматривает то, что каждый источник (орган власти и управления) обязан передавать свою информацию тем специализированным распространителям, которые:

• — хотят получать официальную информацию и обращаются с соответствующим запросом;
• — обязуются организовать оперативный бесплатный доступ через Интернет к полученной информации в базовом формате для неограниченного круга граждан.

Информация должна передаваться оперативно либо в виде стандартной рассылки на бумаге, либо на основе компьютерных технологий в базовом формате (графические компьютерные копии оригиналов). Отметим, что предлагаемый способ передачи информации, на бумаге или в базовом формате, что практически одно и то же, не исключает дополнительную передачу файлов в текстовом формате (в ASCII-кодах), формате Word и т.п. Это облегчит дальнейшую работу распространителей, но основным должен являться базовый формат, который простым и удобным способом позволяет самим же распространителям проверять полученные ими текстовые файлы на предмет аутентичности оригиналам.

Если число специализированных распространителей, желающих получать информацию с учетом сформулированных выше условий, превосходит некоторое число, которое определяется техническими и организационными ограничениями ведомства — источника информации, то источник информации может организовать специальный тендер для того, чтобы отобрать наиболее надежных партнеров. Остальные распространители смогут получать информацию бесплатно через Интернет в базовом формате.

Оперативность распространения информации должна быть обеспечена жесткими стандартами, определяющими тот период, в течение которого источник должен передавать подписанный документ распространителю, а также тот период, в течение которого специализированный распространитель должен выставлять полученный документ в Интернет.

Точность и достоверность передаваемой информации обеспечивается стандартами, в которых передается информация, — базовым форматом.

Порядок и детали взаимодействия между источниками и распространителями, а также примерные правила организации тендеров для отбора специализированных распространителей должны быть детализированы в специальном «Регламенте взаимодействия между органами власти и распространителями правовой информации».

3. Принцип обеспечения надежности функционирования системы распространения правовой информации

Для обеспечения надежности и стабильности функционирования СРПИ специальный государственный или общественный орган, определяющий политику в сфере распространения правовой информации, должен на конкурсной основе отобрать не менее двух организаций, которые должны обеспечивать централизованное ответственное хранение эталонных фондов правовой информации в электронном виде. Этими организациями могут быть как государственные организации и компании, так и независимые специализированные распространители.

Информационными источниками формирования таких фондов являются те базы, которые выставлены в Интернет для бесплатного доступа в рамках взаимодействия между специализированными распространителями и органами власти и управления, а также и прямое взаимодействие самих организаций, ответственных за хранение эталонных фондов, с другими распространителями и источниками правовой информации.

Точность и достоверность хранящейся информации обеспечивается прежде всего стандартами, в которых она представляется, то есть базовым форматом.

Организации, обеспечивающие ответственное хранение, обязаны также размещать всю получаемую информацию в Интернет для бесплатного доступа, но они не обязаны отвечать за оперативность распространения информации, так как не со всеми источниками они будут контактировать напрямую.

Порядок отбора, регламенты работы и принципы финансирования таких организаций должны быть четко определены в специальном «Регламенте работы организаций, обеспечивающих ответственное хранение эталонных фондов правовой информации».

4. Принцип равенства возможностей для всех распространителей правовой информации

Любая организация-распространитель правовой информации должна иметь возможность распространять правовую информацию в любом формате.

Распространение правовой информации в базовом формате на бесплатной основе для потребителей может быть реализовано любой компанией: либо в рамках выполнения государственного заказа, либо по собственной инициативе и за свой счет.

Распространение услуг с добавленной стоимостью может быть реализовано любой компанией за счет оплаты этих услуг потребителями.

V. ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВА И НЕЗАВИСИМЫХ РАСПРОСТРАНИТЕЛЕЙ В СОЗДАНИИ И РАЗВИТИИ ЭФФЕКТИВНОЙ СРПИ

1. Задачи и компетенция государства

Разработка конкретных мер и инструментов государственного влияния на развитие правовой информатизации очень часто сводится к планам создания некоей государственной структуры с широким кругом полномочий и задач. Невозможно отрицать необходимость наличия такой специальной структуры, так как действительно нужно разрабатывать определенные стандарты и регламенты в данной сфере. Но очень важно четко определить, что является базовыми принципами политики государства в данной сфере, иначе работа такой структуры неизбежно войдет в конфликт с реальным функционированием СРПИ. Очень важно, чтобы работа и конкретные решения такой структуры не служили бы причиной дополнительных непроизводительных издержек для распространителей правовой информации, которые в конечном счете будут оплачиваться из кармана потребителей, что противоречит основной цели СРПИ.

Поэтому представляется абсолютно необходимым, что каждое решение государства в этой области должно соответствовать следующим базовым принципам:

1. Необходимо четко отделить роль и задачи государства по принятию важнейших положений, стандартов и регламентов, которые должны обеспечивать эффективное функционирование СРПИ, от работ по исполнению конкретного государственного заказа и тем более от деятельности по оказанию платных услуг. Функции формулировки государственного заказа и дальнейшего выполнения этого заказа не должны выполняться одной и той же структурой.
2. Государство должно формулировать государственный заказ только на то, что в принципе не может быть выполнено независимыми рыночными структурами (рынком) за их собственный счет или за счет оплаты услуг потребителями.
3. Государство должно всемерно стимулировать конкуренцию, исходя из принципа минимального вмешательства в работу конкурентного рынка, и делать это только там, где создается реальная угроза нарушения интересов и прав граждан.
4. Государство в своей политике должно исходить из принципа минимизации бюджетных расходов. Для этого конкретные задачи государства всюду, где это только возможно, должны быть сформулированы в виде четкого госзаказа, выполняемого на конкурсной основе.

Важнейшей задачей государства является подготовка, организация широкого общественного обсуждения и принятие следующих ключевых положений концепции СРПИ.

1. Цель и задачи системы распространения правовой информации в электронном виде.

2. Основные методы и принципы организации системы распространения правовой информации в электронном виде.

2.1. Технические стандарты распространения информации, обеспечивающие точность и достоверность информации.

2.2. Правила взаимодействия между органами власти (источниками информации) и распространителями информации, которые должны обеспечить доступность информации в базовом формате.

3. Принципы отбора организаций, обеспечивающих ответственное хранение эталонной информации.

4. Принципы формирования государственного заказа, источников финансирования и отбора исполнителей для обеспечения органов власти и управления услугами по распространению информации с добавленной стоимостью.

Реализация этих задач должна лежать на специальной государственной структуре, которая должна заниматься разработкой политики и стандартов в области распространения правовой информации.

Также было бы очень полезно, если бы государством были бы приняты меры по совершенствованию следующих документов и положений:

• — нормативных документов, определяющих типы официальных актов, подлежащих распространению, то есть определяющих те типы официальной правовой информации, которые должны быть открытыми;
• — стандартов и правил юридической техники, которые необходимы при подготовке законодательных актов;
• — стандартов организации документооборота в органах власти и управления.

Эти элементы нельзя напрямую считать составными частями СРПИ, так как эти задачи гораздо более объемны, трудны и масштабны, чем просто распространение информации, но эффективное решение существующих проблем в этих областях было бы очень полезно и для распространения правовой информации.

Эффективное решение этих проблем действительно является непростым вопросом, так как для этого необходимы широкомасштабные, кардинальные меры, как законодательные, так и организационные. Мало принять законы о необходимости соблюдения стандартов юридической техники или стандартов документооборота, нужна еще политическая воля и серьезная организационная работа для того, чтобы заставить все органы власти соблюдать эти правила. Возможности и задачи органа, ответственного за развитие СРПИ, скорее всего, ограничиваются методической подготовкой некоторой части соответствующих законопроектов.

Исходя из предложенных выше положений, государство в сфере создания и развития СРПИ должно в первую очередь сосредоточить свое внимание на:

• — разработке и обеспечении эффективного механизма взаимодействия между органами власти и распространителями правовой информации;
• — обеспечении принципиальной возможности получать правовую информацию в электронном виде или, другими словами, на обеспечении бесплатного базового уровня доступа к правовой информации для широкого круга граждан.

2. Задачи и компетенция независимых распространителей правовой информации

Задачей независимых распространителей правовой информации является следующее:

• — обеспечение широкого распространения правовой информации и услуг с добавленной стоимостью, развиваемых исключительно за счет собственных средств или частных инвестиций и т.п.;
• — выполнение на конкурсной основе государственного заказа по предоставлению бесплатного базового уровня доступа к правовой информации;
• — участие в разработке концепции создания и развития СРПИ, а также соответствующих стандартов и регламентов.

VI. ВАЖНЕЙШИЕ УСЛОВИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ СРПИ И ВОЗМОЖНЫЕ ПОДХОДЫ К ИХ РЕАЛИЗАЦИИ

Для обеспечения потребностей каждой из вышеперечисленных групп потребителей необходимо обеспечить выполнение целого ряда конкретных условий, которые сформулированы ниже.

Эти условия в полной мере соответствуют принципам распространения правовой информации в электронном виде, которые были сформулированы в качестве рекомендаций рабочей группой Совета Европы по вопросам предоставления гражданам судебных и подобных правовых услуг посредством использования новых технологий.

(Перевод и оригинал приводятся в Приложениях 7 и 8 к настоящему документу.)

1. Открытость и полнота правовой информации

Необходимо четко в нормативных документах регламентировать принципиальную возможность и механизм раскрытия государством всей официальной правовой информации.

Оценка проблемы. В России сегодня существуют две реальные, не урегулированные окончательно проблемы:

• — нечеткая позиция государства относительно раскрытия многочисленных ведомственных актов, т.е. официальных актов, которые, с одной стороны, не являются нормативными, но, с другой стороны, существенно влияют на реальную правовую практику;
• — нечеткая позиция государства относительно обязательности и механизма раскрытия широкого круга судебных решений.

Необходимо готовить и принимать соответствующие законопроекты, хотя этот вопрос находится вне рамок проблемы развития СРПИ в электронном виде.

2. Реальная доступность правовой информации для широкого круга граждан

Необходимо четко определить само понятие реальной доступности и критерии реализации того, что эта доступность обеспечена, а также сформулировать государственную политику и инструменты влияния на решение этой проблемы.

Оценка проблемы. Для России первой проблемой является то, что пока в принципе не сформулировано, что следует понимать под доступностью правовой информации. А именно, проблема заключается в том, что все существующие документы затрагивают этот вопрос лишь в общем плане. Авторам не известно ни одной публикации, где бы делалась попытка четко определить, что же можно считать критерием того, что доступность правовой информации обеспечена. Другими словами, никто до сих пор даже не пытался сказать, что же можно считать гарантиями и практическим обеспечением доступности правовой информации. Например, каков должен быть общий тираж официальных изданий для того, чтобы считать доступность правовой информации обеспеченной: 100 экземпляров или 100 000 экземпляров или для этого необходимо учитывать также и неофициальные издания, публикующие тексты правовых актов. Более того, никто и никогда не оценивал реальные потребности граждан в правовой информации и уровень того, насколько эти потребности сегодня удовлетворены.

В качестве примера можно проанализировать полезный и разумный проект концепции развития публичных библиотек как точек доступа к правовой информации. Даже в этом, достаточно разработанном серьезном проекте, нет ни одного слова о том, сколько должно быть таких библиотек в сегодняшней России, чтобы считать, что проблема решена на нужном уровне. В разрабатываемом в настоящее время проекте упоминается общее количество существующих и количество компьютеризованных библиотек, которое достаточно велико. Очевидно, что было бы хорошо добиться того, чтобы все эти библиотеки были обеспечены доступом к правовым базам данных. При этом очень важно четко сказать, какое число библиотек (какой критический минимум) должно иметь такую возможность, предоставленную государством, чтобы на сегодняшний день доступ к официальной правовой информации в России был обеспечен. При определении этого количества не следует забывать, что центры распространения правовой информации — это всего лишь один из видов доступа, наряду с традиционной прессой, специализированными услугами, компьютерными системами и Интернет.

Реальные и практические оценки потребности граждан в той или иной форме доступа к правовой информации очень важны для того, чтобы общая концепция СРПИ была бы действительно работающим документом, а не набором общих деклараций. Без такого анализа невозможно оценить бюджетные затраты на создание СРПИ. Подчеркнем, что для обоснования такого рода оценок необходимы специальные исследования. Так, например, для определения реальной потребности граждан в использовании такой формы, как доступ к правовой информации через библиотеки, полезно было бы оценить реальное количество потребителей в тех библиотеках, где уже организован такой доступ, и уровень загрузки таких точек.

К сожалению, нигде и никогда не проводился сравнительный анализ положения в России с распространением правовой информации и ситуации в различных странах мира, как развитых, так и находящихся на этапе реформ, аналогичных РФ.

Положения предыдущих разделов данного материала являются, по сути, одной из первых попыток наметить подходы к такому исследованию. В данном материале пока не приводятся аккуратные аналитические данные, это будет сделано дополнительно для обоснования предлагаемой позиции, которая в настоящее время основывается на экспертной оценке ситуации с распространением правовой информации в России.

Если принять предлагаемое деление доступа правовой информации на два возможных типа доступа: базового уровня доступа на бесплатной основе и доступа к платным услугам с добавленной стоимостью, то в настоящее время для построения эффективной СРПИ необходимо четко определиться по подходам к решению следующих трех проблем.

Первая проблема, которая должна быть решена, — это выработка принципов отбора фирм, которые должны реализовывать по заданию государства бесплатный базовый уровень доступа для всех граждан.

Одна из существующих позиций по подобным вопросам заключается в том, что исполнителями должны быть только государственные структуры, отбираемые без каких-либо конкурсов. Аргументация такого подхода либо отсутствует (изначально подразумевается, что по-другому и быть не может), либо строится лишь на ничем не обоснованных заявлениях о том, что негосударственные компании не способны обеспечить нужный уровень качества работы. При этом нередко высказываются идеи, что такая государственная фирма должна быть только одна, что обосновывается необходимостью экономии бюджетных средств.

Другая позиция, представляющаяся нам более перспективной, заключается в том, что государство должно четко сформулировать требования к качеству, то есть определенные стандарты и требования к таким фирмам, другими словами, четко сформулировать госзаказ и на открытых конкурсах, проводимых периодически, отбирать исполнителей, исходя из реального качества работы.

Отметим, что за прошедшие годы сторонники первой позиции так и не предоставили общественности четкой и проработанной концепции, решающей реальные задачи построения СРПИ.

На наш взгляд, для того чтобы обеспечить надежность всей системы в целом, необходимо и принципиально важно иметь не одну, а несколько компаний, предоставляющих базовый уровень бесплатного доступа. Это подтверждает и следующее известное положение системного анализа любой сложной структуры — каждый элемент структуры, имеющийся в единственном экземпляре, является слабым звеном и потенциальным источником нестабильности работы всей структуры в целом.

Проблема экономии бюджетных средств должна решаться за счет следующих факторов:

• — проведение открытых конкурсов;
• — принципиальное решение о разделении базового уровня доступа, который должен быть обеспечен за государственный счет, и услуг с добавленной стоимостью, которые должны быть реализованы за счет частных инвестиций;
• — разумный подход к выбору простого и легко реализуемого технического стандарта для базового уровня доступа.

Авторы данного материала глубоко убеждены, что разумный подход к реализации базового уровня доступа может быть обеспечен без каких-либо существенных государственных инвестиций, только на основе правильных регламентов взаимодействия органов власти и независимых распространителей правовой информации. Это будет продемонстрировано авторами в ближайшее время в дополнительных исследованиях и практических «пилотных» разработках.

Второй проблемой, обсуждаемой в настоящее время, является то, что ни в одной концепции не сформулировано четко, как государство должно влиять на уровень цен на предоставляемые независимыми производителями платные услуги по распространению правовых документов (на услуги с добавленной стоимостью).

В силу объективных исторических предпосылок у определенной группы специалистов существует иллюзия относительно возможности обеспечить снижение цен на соответствующие услуги за счет:

• — прямого государственного вмешательства в механизмы рынка через создание специализированных государственных компаний и через прямой контроль цен на их услуги;
• — прямых государственных дотаций или инвестиций в те или иные этапы работы с информацией в целях экономии (на самом деле мнимой) средств для дальнейшего развития услуг с добавленной стоимостью.

Но существует и другой подход к выбору государством инструментов влияния на развитие таких услуг. Это меры по поддержке конкуренции, что в первую очередь определяет необходимость отказа от какого-либо прямого государственного вмешательства в развитие услуг. Сторонники этой позиции настаивают на том, что необходимо четко и однозначно определить действительно эффективные инструменты и принципы государственной политики, такие, как поддержка и стимулирование честной и открытой конкуренции, принятие равных правил игры, отсутствие государственных льгот и преференций и т.п. Опыт многих стран убедительно показывает, что необоснованное вмешательство государства только наносит вред честной конкуренции, что в конечном счете приводит к обратному результату — монополизму и необоснованному завышению цен со стороны фирм, наделенных нерыночными преимуществами. Судя по имеющейся у авторов информации, достаточно ярким примером отрицательных последствий определенного монополизма в этой сфере является Германия. Тогда как опыт России за последние 10 лет, наоборот, убедительно показал, что отсутствие активного вмешательства государства в распространение услуг с добавленной стоимостью (в силу отсутствия бюджетных возможностей, а также в силу в целом взвешенной позиции большинства государственных служащих, способных повлиять на ситуацию в этой сфере нефинансовыми инструментами) привело к возникновению высококонкурентного рынка услуг мирового уровня.

Третья проблема и типичная тема для дискуссий — кто должен получать финансирование для обеспечения такой группы потребителей, как сотрудники органов власти и управления.

Одна из позиций, как и при решении первой, — деньги должны получать только государственные компании, производители соответствующих услуг, которые обеспечивают обслуживание клиентов по соответствующим спискам. Сторонники такой позиции нередко исключают даже возможность конкурсного выбора исполнителя госзаказа.

Вторая позиция — деньги должны получать сами органы, которые заинтересованы в получении сервиса нужного уровня, которые, в свою очередь, выбирают поставщиков на основе открытых тендеров. Форма собственности у поставщиков не должна иметь никакого значения — это могут быть и частные, и государственные компании, и компании со смешанным капиталом. При этом деньги должны доводиться до того уровня организаций-потребителей, где услуги будут реально использоваться, что дает в руки специалистов, реально получающих услуги, возможность самостоятельного выбора исполнителей на основе мини-тендеров и, соответственно, инструмент влияния на качество текущей работы поставщиков.

Нельзя не отметить, что в последние годы в России наблюдается обнадеживающая тенденция. Так, например, Судебный департамент, Центральный Банк РФ, Пенсионный фонд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и многие другие ведомства приняли именно вторую позицию, что привело к позитивным результатам. Головные структуры этих ведомств ежегодно проводят отбор нескольких поставщиков справочных правовых компьютерных систем, способных предоставлять услуги нужного качества, заключают рамочные соглашения, в которых определены верхние пределы уровня цен, и передают финансирование на места, где и происходит реальный выбор поставщиков, в соответствии с тем, как и по каким ценам в каждом конкретном регионе реализованы те или иные услуги.

Обсуждаемые проблемы и возможные подходы к их решению должны быть сформулированы как в общей концепции создания и развития СРПИ, так и в соответствующих регламентах и стандартах взаимодействия между органами власти и распространителями правовой информации.

3. Своевременность и оперативность правовой информации

Необходимо создать механизмы обеспечения оперативного и своевременного распространения информации.

Оценка проблемы. Оперативность распространения информации зависит от двух основных факторов:

• — оперативность раскрытия информации источниками
• — органами власти и управления;
• — оперативность распространения информации распространителями.

Второй из этих факторов не играет существенной роли в сегодняшней России, так как имеет место высокая конкуренция как среди производителей компьютерных услуг, так и среди традиционных СМИ, которая реально обеспечивает оперативность распространения.

Для улучшения ситуации с оперативностью раскрытия информации необходимо выработать соответствующие регламенты и стандарты взаимодействия между органами власти и независимыми распространителями информации, которые гарантировали бы обязательства источников оперативно передавать информацию в систему распространения.

4. Точность и аутентичность правовой информации

Необходимо создать и утвердить комплекс из правовых и технических стандартов, позволяющих в удобной и понятной потребителям форме реализовывать процедуру проверки имеющихся текстов правовых актов на предмет соответствия эталонным текстам.

Оценка проблемы. Всю проблему в целом необходимо рассматривать по отдельности для двух основных вариантов распространения:

• — предоставление информации в базовом формате на бесплатной основе;
• — предоставление услуг с добавленной стоимостью.

Принципиально различие этих двух способов распространения информации определяет и совершенно различные подходы к тому, как должна быть обеспечена точность информации.

Точность при распространении информации в базовом формате должна быть обеспечена именно путем установления соответствующих жестких технических стандартов и требований к самому формату предоставления информации.

В настоящее время обсуждаются два подхода к обеспечению точности передаваемой информации:

• — на основе использования текстовых форматов представления информации и технологии электронной подписи как инструментария для подтверждения точности информации;
• — на основе использования специального графического формата представления информации, например, TIFF или PNG.

Оба этих подхода имеют право на дальнейшее исследование. Авторы настоящего материала поддерживают идею использования графических файлов и ведут работы по проработке и реализации данной концепции. Стоит отметить, что такой подход используется в настоящее время на интернет-сервере ООН.

Вторую проблему обеспечения точности информации в услугах с добавленной стоимостью можно разделить на три отдельных вопроса:

• — как должна быть обеспечена точность информации, передаваемой из источников распространителям;
• — как должна быть обеспечена точность информации, передаваемой распространителями потребителям;
• — как должна быть обеспечена возможность для потребителей проверить аутентичность текстов, полученных у распространителей, официальным документам.

Позиция авторов данного материала заключается в том, что первый и третий вопросы должны быть решены за счет использования базового формата распространения правовой информации, который должен быть создан именно для того, чтобы точно и достоверно передавать официальную информацию. При этом сама возможность получения бесплатной информации в базовом формате и должна быть инструментом для проверки аутентичности любого другого текста.

Проблема обеспечения точности при передаче информации от распространителя услуг с добавленной стоимостью потребителю — это, по сути, вопрос следующего пункта: проблема обеспечения ответственности распространителя информации перед потребителем, который будет рассмотрен ниже.

Нельзя не упомянуть то, что в существующей в настоящее время российской концепции предлагается ориентироваться на использование специализированных каналов ФАПСИ в сочетании со специальными стандартами электронной подписи. Этот подход представляется не вполне реальным. Обеспечение точности правовой информации за счет ее распространения только и исключительно по каналам ФАПСИ представляется полной аналогией тому, что распространение «Российской газеты», публикующей официальную информацию, будет производиться только с помощью военизированной фельдъегерской службой доставки особо важной информации.

5. Ответственность распространителей за качество информации

Необходимо законодательно закрепить ответственность распространителя за качество предоставляемой информации.

Оценка проблемы. Обычно высказываются два подхода к обеспечению ответственности распространителей за качество информации:

• — введение жестких стандартов на качество предоставляемых услуг и контроль государства за соответствием услуг, предоставляемых независимыми исполнителями, этим стандартам. Другими словами, это сертификация или лицензирование;
• — фиксация ответственности в двусторонних гражданско-правовых договорах между распространителями и потребителями в соответствии с действующим законодательством.

Использование этих двух подходов имеет различные сферы применения.

Очевидно, что бесплатное распространение правовой информации в базовом формате, осуществляемое в рамках государственной задачи (госзаказа), должно подразумевать жесткий контроль государства на соответствие таких услуг требуемым стандартам.

С другой стороны, предоставление платных услуг с добавленной стоимостью также должно регламентироваться исключительно двусторонними договорами между потребителем и исполнителем. В России существующее законодательство полностью позволяет решить эту проблему, что подтверждается реальной практикой использования справочных правовых информационных компьютерных систем широким кругом специалистов.

6. Надежность функционирования системы в целом

Необходимо сформулировать научную концепцию надежности системы в целом, которая не должна зависеть от воли и эффективности одного конкретного госслужащего или даже структуры.

Оценка проблемы. В России необходима серьезная работа в этом направлении, так как определенная группа специалистов придерживается весьма спорной позиции, что надежность системы можно обеспечить созданием единственной государственной структуры, находящейся под жестким контролем. Однако, по мнению многих других специалистов, для правовой информации это абсолютно неправильно. Примеров практически полного исчезновения многих самых уважаемых и уникальных государственных организаций в России (либо очень серьезных сбоев в их работе) за последние 10-15 лет можно привести множество. Очевидно, что реальную надежность можно обеспечить только за счет такой системы, в которой не должно быть узких мест (слабых звеньев) — то есть используется разумное дублирование всех основных элементов и проводятся соответствующие мероприятия по поддержке конкуренции между этими элементами.

Обеспечение надежности системы — это как раз то, что должно быть обеспечено государством. Ключевым элементом надежности, по мнению авторов, является наличие специализированных фондов (архивов), где хранится достоверная правовая информации в электронном виде. Не вызывает никаких сомнений, что такие фонды должны быть созданы в самих источниках информации (органах власти и управления). А также должны быть созданы централизованные фонды, основная задача которых — ответственное хранение информации из многих источников. Концепция использования графических копий документов в базовом формате распространения правовой информации органично связана с необходимостью функционирования фондов ответственного хранения, где документы и должны храниться в данном формате, а доступ к таким архивам должен быть организован на бесплатной основе через Интернет.

Представляется очень важным разделить понятия самих информационных фондов и компаний, осуществляющих их поддержку и обеспечивающих к ним широкий доступ. Сами информационные фонды должны принадлежать государству и не должно быть никаких ограничений (организационных и юридических) по доступу к ним со стороны каких-либо компаний, частных или государственных. Но компании, выполняющие работу по ведению этих фондов, могут быть и государственными, и частными. Другое дело, что государство должно сформулировать четкие требования к таким компаниям и жесткие стандарты их работы, а также открытые условия выбора таких исполнителей по итогам тендеров, которые должны проводиться периодически, возможно раз в два-три года.

Отметим, что сама идея простоты и открытости базового формата, его минимальной зависимости от конкретных программных технологий и исполнителей, в сочетании с собственностью государства на документы в базовом формате, а также с наличием нескольких независимых компаний (организаций), обеспечивающих ответственное хранение информационных фондов, — это и есть достаточные гарантии надежности системы распространения правовой информации.

7. Конфиденциальность определенных аспектов правовой информации

Необходимо четко определить те аспекты правовой информации, которые должны быть строго конфиденциальными.

Оценка проблемы. Для России актуальной является проблема опубликования всех аспектов информации, касающихся судебных решений. Наиболее спорными и неопределенными являются вопросы раскрытия персональной информации, связанной с судьями, и информации о сторонах (участниках) в конкретных делах.

8. Удобство в использовании правовой информации

Необходимо обеспечить качество предлагаемых на рынке услуг.

Оценка проблемы. Для России проблемы развития сервиса и уровня программного обеспечения в данной сфере не существует. Уровень тех услуг, которые представлены сегодня на рынке, вполне соответствует, а во многом и превосходит уровень аналогичных услуг в наиболее развитых странах мира. Как уже отмечалось, единственной и реальной гарантией динамичного развития в этой сфере является честная и открытая конкуренция, которая не должна нарушаться необоснованным вмешательством государства.

В настоящее время реальной проблемой является то, что сами официальные документы готовятся без соблюдения норм элементарной юридической техники. Да и сами эти стандарты юридической техники нигде достаточно четко не сформулированы. Пример — отсутствие стандартов по подготовке новых редакций документов, изменяющих документов и т.п., что делает затрудненным восприятие правовой информации потребителем.

Отметим, что мероприятия по совершенствованию техники законодательного процесса очень важны и эффективное продвижение в этом вопросе могло бы положительно повлиять на систему распространения правовой информации, но все же это отдельная проблема.

VII. ПРЕДЛАГАЕМЫЕ МЕРЫ ПО ДАЛЬНЕЙШЕМУ РАЗВИТИЮ СРПИ

Представляется разумной следующая последовательность действий.

1. Создать соответствующий общественный или государственный орган, ответственный за разработку и развитие методики и концепции СРПИ.
2. Разработать новую «Концепцию развития системы распространения правовой информации».
3. Провести широкое обсуждение и анализ данной концепции с участием экспертов в данной области, а также с участием экспертов, работающих по заказу Фонда правовых реформ.
4. Организовать экспериментальную проверку данной концепции — реализовать несколько «пилотных» проектов.
5. По итогам экспериментальной проверки подготовить соответствующий законопроект или Указ Президента.

VIII. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, ключевыми идеями, предлагаемыми для новой концепции, являются следующие положения.

1. Необходимо разделить два принципиально разных понятия — два типа доступа к информации в электронном виде: базовый доступ к правовой информации и услуги по предоставлению правовой информации с добавленной стоимостью.
2. Первый тип, базовый вид доступа, должен быть бесплатным для потребителей и обеспечивать процедуру подтверждения точности текстов документов. Этот вид доступа может быть реализован любыми компаниями без ограничений, но государство обязано обеспечить такой вид доступа через Интернет для всех граждан на бесплатной основе.
3. Второй вид доступа, услуги с добавленной стоимостью, может быть реализован любой компанией без каких-либо ограничений, но без вмешательства или участия государства, только на условиях конкуренции и только за счет частных инвестиций или оплаты реальными потребителями таких услуг.
4. Основой базового формата должен стать графический электронный формат предоставления информации.
5. Катализатором и гарантией эффективности процесса распространения информации в базовом формате и основным условием экономии бюджетных средств должны стать специальные правила взаимодействия между органами власти и распространителями информации, когда органы власти обязаны оперативно предоставлять информацию либо на бумаге, либо в базовом (графическом) формате, а распространители, в свою очередь, обязаны также оперативно выставить в базовом формате полученную информацию в Интернет для бесплатного доступа.
6. Необходимо четко определить понятие официального текста документа в электронном виде. Для этого следует: сначала признать, что существующие в настоящее время положения по данной проблеме не достаточно эффективны, а дальнейшее развитие этого направления должно основываться на идеях базового формата правовых документов.

Предложенный в данном документе анализ и сформулированные идеи не претендуют на то, чтобы стать истиной в последней инстанции. Это, скорее, набросок подходов к решению проблемы построения эффективной СРПИ. Всем заинтересованным сторонам предлагается принять участие в обсуждении проблемы и высказать свои замечания и предложения.

При
изучении проблемы полноты информационного
банка СПС необходимо учесть следующее.
Число единиц правовой информации
настолько велико, что задача построения
работоспособного единого ИБ всей
правовой информации является
трудноосуществимой. Любая СПС охватывает
лишь часть всего массива правовой
информации. В связи с этим чрезвычайно
важной становится проблема разделения
этого массива на отдельные базы и
создания целого ряда ИБ с взаимосвязанной
структурой. Отметим возможные подходы
к решению этой проблемы. 1. Формирование
ИБ в соответствии с различными видами
классификации правовой информации.

• Как
уже говорилось в § 1, правовую информацию
можно разделить на три большие группы:
официальная правовая информация,
неофициальная правовая информация,
информация индивидуально-правового
характера. В СПС включаются только
правовые акты, относящиеся к первым
двум типам, поскольку акты, относящиеся
к последнему типу, имеют сугубо частное
значение и касаются только участвующих
в урегулированном этими актами
правоотношении субъектов. В дальнейшем
этот тип правовой информации будет
исключен из рассмотрения.

Обычно
официальные и неофициальные правовые
акты включаются в разные базы, поскольку
они рассчитаны на разных пользователей,
а также различаются по юридической силе
актов и по источникам. Для удобства
пользователей в базы с нормативными
актами включаются комментарии
законодательства или законопроекты.

Тем
не менее, как правило, официальная и
неофициальная правовая информация
находится в разных базах.

• Возможно
подразделение правовой информации но
территориальному признаку.При этом
выделяют федеральные, региональные и
местные правовые акты. Такое разделение
органически присуще официальной правовой
информации, но в принципе применимо и
к неофициальной. Существование большого
числа правотворческих субъектов во
всех регионах России влечет огромное
преобладание числа региональных правовых
актов над федеральными, что до последнего
времени технически усложняло объединение
этих актов в одну СПС. С развитием
компьютерной техники в настоящее время
стали технически возможны объединенные
«федерально-региональные» базы, но их
создание далеко не всегда оправдано.

• На
заре создания первых СПС привлекательной
представлялась идея разбиения СПС по
тематическому признаку. Она была
обусловлена исторически сложившимся
делением законодательства на отрасли.
Достаточно быстро проявились недостатки
такого подхода: современные реалии
предопределили заинтересованность
пользователей СПС в документах сразу
нескольких отраслей законодательства.
Покупка нескольких тематических баз
влекла за собой значительные неудобства:
дополнительные расходы, затруднения
при одновременном поиске по всем базам,
сильное пересечение баз. Таким образом,
и тематический подход оказался не
слишком удачным. 2. Оптимальное разделение
баз, на наш взгляд, вытекает из
основополагающего принципа рыночной
экономики: стоит делать только ту
продукцию, которая будет востребована.
Исследования показали наличие вполне
определенных разделов правовой
информации, представляющих интерес для
самых широких слоев специалистов.
Поэтому компании — разработчики СПС
стали производить системы, ориентированные
на определенного потребителя. При таком
подходе не отвергаются и классические
способы тематического разбиения. Так,
например, у компании «Консультант Плюс»
существует база Консультант-МедицинаФармацевтика.

Рассмотрим
теперь более подробно проблему полноты
и структуры информационных банков СПС
на примере систем по федеральному
законодательству.

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]

• #
• #
• #
• #
• #
• #
• #
• #
• #
• #
• #

ЛЕКЦИЯ
2.

Тема:

Основные
свойства и возможности юридических информационных                                     систем.

Учебные вопросы:

1.     
Основные
свойства юридических информационных 
систем.

2.      Основные возможности юридических
информационных систем.

3.      Технологии передачи информации. Достоинства
и недостатки различных подходов. Перспективы использования Интернет.

4.      Профессиональные прикладные программы.

Литература:

1.     
Введение в правовую информатику. Под общей редакцией Новикова
Д.Б., Камынина В.Л., М: НПО «ВМиИ», 1999.

2.     
Нормативные правовые акты ( по тексту).

Главное, что хочет получить
потребитель от СПС, — это уверенность в
том, что в любой момент ему будет доступна вся необходимая в работе информация,
как непосредственно правовая, так и вспомогательная справочная.

Возможность выполнения данных требований
определяется такими характеристиками СПС, как полнота и достоверность правовой
инфор­мации, качество ее обработки и оперативность поставки. Ниже мы рас­смотрим
все эти характеристики по отдельности.

1.      Основные свойства юридических информационных  систем.

    1.1. Полнота и
структура информационного банка.

    1.1.1. Полнота
информационного банка отдельной  СПС и
полнота общих информационных ресурсов компании-разработчика.

Полноту той или иной
информационной базы следует оценивать прежде всего с точки зрения задач,
решаемых разработчиком, и целей стоящих перед ним. Вместе с тем полнота
информационного банка СПС — понятие
относительное. (Далее под информационным банком СПС будем понимать множество
всех документов, входящих в эту сие тему.) Например, полнота ИБ системы
нормативных правовых актов РФ будет измеряться отношением числа включенных в
нее нормативных актов к числу реально существующих нормативных актов на момент
создания базы, и тематическая подборка нормативных актов мо­жет превратиться из
полной в неполную за считанные месяцы или да­же недели вследствие изменения
законодательства.

Важно отметить, что достаточно часто потребителей
интересует не только полнота отдельных баз, но и информационные ресурсы компа­нии — разработчика СПС в целом. Дело в том, что
если пользователь при­обретает только одну или несколько баз, предлагаемых тем
или иным раз­работчиком, иногда ему могут потребоваться документы самой разной
на­правленности, не вошедшие в купленный им комплект. Также многие специалисты
хотят быть уверенными в том, что по мере развития их компа­нии и расширения
круга интересов они смогут получить у компании —
разработчика СПС всю необходимую дополнительную информацию.

Оценка общих информационных ресурсов и возможностей
разработ­чика важна не только для того, чтобы проанализировать предлагаемый им
информационный массив, но также и для того, чтобы попытаться спрогнозировать
объем будущих поступлений в ИБ. Естественно, такой прогноз может быть только
приблизительным.

Оценивать полноту информационных ресурсов
компании-разработ­чика в целом можно двумя способами.

Первый способ. Оценка возможностей доступа
компании-разработчика к источникам правовой информации. Для этого достаточно
запро­сить список договоров об обмене информацией с органами государствен­ной
власти и управления. Наличие представительного пакета таких дого­воров является
верным признаком стабильной и аккуратной работы с информацией. Так, например,
компания «Консультант Плюс» на 1 января 1999 г. имела более 60 договоров с федеральными органами вла­сти и управления, а также
более 500 договоров с органами власти
субъек­тов РФ и местного самоуправления. Это реальная гарантия того, что все
документы, содержащие открытую информацию, будут доступны поль­зователю и введены
в СПС с копии подлинника.

Второй способ. Формальная оценка общего
числа документов различ­ных типов во всех базах разработчика. Практически у
любого разработчи­ка СПС существует вариант бесплатной установки полных
каталогов на компьютер пользователя. Под каталогом в этом случае понимают специ­альную
демонстрационную версию СПС, содержащую все названия доку­ментов без текстов.
Однако при таком способе оценки полноты информа­ционных ресурсов необходимо
иметь в виду, что формально большое ко­личество документов в СПС не гарантирует
аутентичности этих докумен­тов. Это связано с тем, что разработчики далеко не
всех СПС получают документы из первоисточника, так как не имеют
представительного пакета договоров об информационном обмене. Как следствие,
разработ­чики таких СПС не могут вводить документы с копии подлинника, а зна­чит,
не могут обеспечить аутентичность документов.

Таким образом, наиболее
предпочтительным способом оценки полно­ты информационных ресурсов
компании-разработчика является первый способ, так как он позволяет одновременно
оценить не только полноту, но и достоверность информационных ресурсов.

1.1.2. Различные подходы к разбиению массива правовой информации на отдельные
базы.

При изучении проблемы
полноты информационного банка СПС необ­ходимо учесть следующее. Число единиц
правовой информации настоль­ко велико, что задача построения работоспособного
единого ИБ всей пра­вовой информации является трудноосуществимой. Любая СПС
охватыва­ет лишь часть всего массива правовой информации. В связи с этим
чрезвычайно важной становится проблема разделения этого массива на отдель­ные
базы и создания целого ряда ИБ с взаимосвязанной структурой. Отметим возможные
подходы к решению этой проблемы. 1.
Формирование ИБ в соответствии с различными видами классифи­кации правовой
информации.

• Как уже говорилось в § 1, правовую информацию можно разделить на
три большие группы: официальная правовая информация, неофи­циальная правовая
информация, информация индивидуально-пра­вового характера. В СПС включаются
только правовые акты, относя­щиеся к первым двум типам, поскольку акты,
относящиеся к послед­нему типу, имеют сугубо частное значение и касаются только
участ­вующих в урегулированном этими актами правоотношении субъек­тов. В
дальнейшем этот тип правовой информации будет исключен из рассмотрения.

Обычно официальные и
неофициальные правовые акты включа­ются в разные базы, поскольку они рассчитаны
на разных пользовате­лей, а также различаются по юридической силе актов и по
источни­кам. Для удобства пользователей в базы с нормативными актами включаются
комментарии законодательства или законопроекты.

Тем не менее, как правило,
официальная и неофициальная право­вая информация находится в разных базах.

• Возможно
подразделение правовой информации но территориаль­ному признаку.При этом
выделяют федеральные, региональные и местные правовые акты. Такое разделение
органически присуще официальной правовой информации, но в принципе применимо и
к неофициальной. Существование большого числа правотворческих субъектов во всех
регионах России влечет огромное преобладание числа региональных правовых актов
над федеральными, что до последнего времени техни­чески усложняло объединение
этих актов в одну СПС. С развитием компьютерной техники в настоящее время стали
технически возмож­ны объединенные «федерально-региональные» базы, но их
создание далеко не всегда оправдано.

      • На заре создания первых СПС привлекательной
представлялась идея разбиения СПС по тематическому признаку. Она была обуслов­лена
исторически сложившимся делением законодательства на отрас­ли. Достаточно
быстро проявились недостатки такого подхода: совре­менные реалии предопределили
заинтересованность пользователей СПС в документах сразу нескольких отраслей
законодательства. По­купка нескольких тематических баз влекла за собой
значительные не­удобства: дополнительные расходы, затруднения при одновременном
поиске по всем базам, сильное пересечение баз. Таким образом, и те­матический
подход оказался не слишком удачным. 2.
Оптимальное разделение баз, на наш взгляд, вытекает из осново­полагающего
принципа рыночной экономики: стоит делать только ту продукцию, которая будет
востребована. Исследования показали на­личие вполне определенных разделов
правовой информации, пред­ставляющих интерес для самых широких слоев
специалистов. Поэтому компании —
разработчики СПС стали производить системы, ориенти­рованные на определенного
потребителя. При таком подходе не отвер­гаются и классические способы
тематического разбиения. Так, напри­мер, у компании «Консультант Плюс»
существует база Консультант-МедицинаФармацевтика.

Рассмотрим теперь более
подробно проблему полноты и структуры информационных банков СПС на примере
систем по федеральному законодательству.

1.1.3. Полнота и структура систем семейства КонсультантПлюс по федеральному
законодательству.

На практике оценка полноты
СПС по федеральному законодательству оказывается трудной задачей.
Действительно, за час или даже день труд­но тщательно проанализировать банк из 10-20 тысяч документов, а иногда и 60-100 тысяч документов. Любой здравомыслящий
человек может, исходя из собственных потребностей, посмотреть некоторые вы­борки
документов и сделать свое приблизительное заключение о полноте.

При этом важно не забывать о
том, что необходимо оценить полноту не только той информации, которая уже есть
в системе, но и полноту бу­дущих поступлений. (Напомним, что полнота всегда
определяется на конкретный момент времени.) Как уже говорилось выше, полноту
буду­щих поступлений косвенно оценивают через возможности доступа
компании-производителя к источникам информации.

Подчеркнем также, что при
оценке полноты речь может идти только о документах, содержащих открытую
информацию. Некоторые пользо­ватели ожидают, что в СПС будут включаться акты,
регламентирующие внутрихозяйственную деятельность ведомств, внутренние решения
по кадровым вопросам и т.п. Иногда острый интерес вызывают отдельные частные
документы органов власти, касающиеся конкретных предприя­тий и затрагивающие их
коммерческую тайну. Позиция компании «Кон­сультант Плюс» состоит в том, чтобы
не включать такие документы в свои СПС и не гнаться за дешевыми сенсациями, а
поставлять потреби­телю правовую информацию, имеющую общее значение.

Наличие комплекта договоров
с органами государственной власти и управления позволяет оценить полноту
информационных ресурсов компании-разработчика в целом. Но каждого пользователя
волнует в первую очередь вопрос о полноте именно его базы. Исследования пока­зали,
что далеко не всем пользователям необходима самая полная систе­ма по
федеральному законодательству, насчитывающая свыше 100 тысяч документов. Существуют и более мелкие замкнутые блоки
правовой ин­формации, полностью удовлетворяющие потребности целых категорий
пользователей.

Разработчики еистем
КонсультантПлюс пошли по пути создания такого набора баз, в котором каждая
система предназначена для специ­алистов определенного уровня и обеспечивает
решение всего круга за­дач, стоящих перед ними. Весь набор баз подчиняется
принципу по­глощения, то есть каждая следующая база включает в себя предыду­щую
плюс некоторые дополнительные разделы. Принципы отбора до­кументов в каждую из
баз приводятся в описаниях к ним вместе с кон­кретными рекомендациями о
соответствии набора документов, входя­щих в базу, потребностям той или иной
категории пользователей. На­именьшая по объему информации база
КонсультантПлюс:НалогиБух-учет предназначена для нужд бухгалтерий малых
предприятий. Для специалистов более широкого профиля — руководителей, экономис­тов предприятий, не связанных с
банковской или внешнеэкономичес­кой деятельностью, подойдет СПС
КонсультантПлюс:РоссийскоеЗа-конодательство. СПС КонсультантПлюс:ВерсияПроф
рассчитана на работников-универсалов, которым могут понадобиться документы всех
отраслей законодательства. И, наконец, КонсультантПлюс: Эксперт — самая полная база, предназначенная для
использования в орга­нах государственной власти и управления, консалтинговых и
аналити­ческих подразделениях.

Конечно, на практике мнения
разработчиков и пользователя о включе­нии того или иного документа в конкретную
систему могут расходиться. Важно выбрать такую систему, чтобы представленный в
ней массив ин­формации удовлетворял основным ежедневным потребностям пользова­теля.
При этом отдельные недостающие документы всегда можно заказать в сервисном
центре. Если заказы требуются раз в квартал, это не проблема, если же
потребность в дополнительных документах возникает еженедель­но, то следует
подумать о приобретении более полной системы.

1.2. Достоверность текстов правовых актов в СПС.

Достоверность правовой
информации в СПС — это ее соответствие тексту
оригинала. Для официальной правовой информации оригиналом будет официальный
экземпляр правового акта или его официальная публикация, для неофициальной — любое зарегистрированное печатное издание.

Качество текстов документов в СПС, их аутентичность
не менее важны для потребителей, чем полнота ИБ. К сожалению, по объективным
причи­нам невозможно полностью исключить опечатки и технические ошибки. В любом
издании, включая официальные, они иногда встречаются. Поэто­му компании — разработчики СПС должны осуществлять
многократную сверку текстов с оригиналами, что практически исключает
вероятность по­явления опечаток и ошибок. Так, компания «Консультант Плюс»
работает только с достоверными официальными текстами правовых актов, то есть с
бумажными текстами — копиями подлинников
с печатью (подписью) или с их официальными публикациями. Это связано, в
частности, с тем, что практика использования электронных текстов правовых актов
в качестве официальных источников пока отсутствует. Кроме того, если
проанализи-‘ ровать опыт работы
большинства ведомств, то, к сожалению, нетрудно убе­диться, что практически
нигде в органах государственной власти и управле­ния нет стройной системы сбора
файлов, с которых печатаются тексты до­кументов. Иногда правки в документ
вносятся чуть ли не в момент подпи­сания, файл с окончательным вариантом
документа может потеряться и т.п. В силу этих и некоторых других
организационных причин наладить «рас­сылку» файлов с текстами документов
подобно тому, как функционирует «рассылка» их бумажных копий, органам власти на
практике пока не удает­ся. Официальная публикация нормативного акта также может
отличаться от первоначально подписанной версии, поскольку технические правки и
корректура идут вплоть до момента публикации. Поэтому даже если по­лучать файлы
из самого надежного источника, то все равно их необходимо сверять с
окончательными официальными текстами. Процедура такой про­верки требует большой
и кропотливой работы.

Необходимо отметить, что
«кадровый голод», присущий некоторым органам власти, негативно сказывается на
качестве подготавливаемых ими документов. Зачастую именно авторы документов
допускают ошиб­ки и опечатки. Однако вносить какие-либо исправления в
официальные тексты документов компании —
разработчики СПС не вправе. Встречая эти ошибки, пользователь СПС зачастую
считает их результатом плохой работы компании-разработчика, а не ведомства.
Поэтому компании вы­нуждены снабжать выявленные ошибки примечаниями, разъяснять
их суть пользователям.

В компании «Консультант
Плюс» принята следующая жесткая процедура подготовки электронной версии
документа. Любой файл проверяется на ор­фографические ошибки специальной
программой, затем распечатывается и сверяется корректорами с официальным
текстом. Каждый файл последова­тельно проверяют три независимых корректора,
причем каждый раз вычитка производится с новой распечатки после исправления
ошибок, найденных пре­дыдущим корректором. Затем файл еще раз проверяется
программой по ис­правлению орфографических ошибок. Только после такой
многоуровневой системы проверок файл документа включается в базу.

Отсутствие у
компании-разработчика собственной службы обработки информации и собственного
архива официальных текстов документов, ставка на использование готовых файлов
свидетельствуют о том, что ни­какая проверка в такой фирме не ведется и в
принципе невозможна. В ре­зультате любые опечатки и неточности в исходных
файлах оказываются у пользователя.

1.3. Оперативность актуализации
информационных банков

Актуализация информационного банка — это процесс включения в него
новых документов и поддержания уже имеющихся документов в контрольном состоянии
в соответствии с текущими изменениями зако­нодательства.

Под оперативностью
актуализации ИБ на компьютере пользователя понимают промежуток времени от
момента поступления документа в от­крытый доступ (рассылку) до его появления в
ИБ пользователя. Зачас­тую для оценки оперативности актуализации ИБ вместо
момента по­ступления в рассылку используется момент подписания документа, но
это не совсем корректно в силу того, что задержка от подписания доку­мента до
его поступления в рассылку может быть достаточно большой (до нескольких недель)
и компании — разработчики СПС не в
состоянии влиять на нее.

Важность оперативной
актуализации для пользователя очевидна. Ка­ким бы полным ни было поступление
информации к потребителю, необ­ходимо, чтобы оно было еще и своевременным. Даже
один с запозданием полученный документ может быть причиной серьезных проблем.
Оце­нить работу компании по обновлению информации при выборе СПС очень
непросто; это можно сделать либо по отзывам других пользовате­лей, либо
проанализировав некоторые принципиальные аспекты работы компании, либо
поработав с системой самостоятельно, воспользовав­шись «пробной» некоммерческой
установкой системы, которую предла­гают многие производители.

С точки зрения технологии в
настоящее время существует два основ­ных вида доступа к правовым базам:
удаленный доступ к централизо­ванным ресурсам и установка всей базы
пользователю на компьютер. (В следующем параграфе подробно разбираются технические
аспекты использования той и другой технологии.) Кроме них, на оперативность
поступления информации к пользователю существенно влияет органи­зация
сервисного информационного обслуживания компанией — произ­водителем СПС.

В настоящее время большинство
специалистов в России по объектив­ным причинам используют базы, полностью
установленные на своем компьютере. Поэтому проблему обновления информации более
подроб­но разберем для этого случая.

Весь путь прохождения к
пользователю СПС информации, содержа­щейся в документе, удобно разложить на три
этапа:

•
включение документов в эталонный банк разработчика СПС,

• доставка
пополнения (или всего ИБ) от разработчика до региональ­ного сервисного центра,

• доставка
пополнения (или всего ИБ) от регионального сервисного центра до пользователя.

Теперь подробно рассмотрим оперативность на каждом этапе.

1. Для оперативности включения
документов в эталонный банк разра­ботчика СПС важно, во-первых, наличие
надежных источников инфор­мации у производителя, что, как уже говорилось выше,
обеспечивается прямыми постоянными контактами с органами государственной власти
и управления на основе специальных договоров. Такие контакты важны для
оперативности получения информации не менее, чем для ее полноты. Заметим, что
если какая-то компания-производитель не имеет таких свя­зей, то, значит, она
использует разного рода вторичные источники, что влечет за собой не только
наличие ошибок в документах, но и задержки в поставке информации пользователю.
Кроме того, необходима налажен­ная и четкая работа информационных и
производственных структур фирмы. Срок обработки информации должен быть сведен
до минимума без ущерба для качества. Так, например, в компании «Консультант
Плюс» от момента получения документа до момента его включения в эталонный ИБ
проходит всего один-три дня, причем более 50%
доку-ментов.обрабатывается за один день.

Оценить такую работу извне
очень трудно — реально это можно сде­лать
только по конечному результату. Тем не менее важно учесть, что полноценная
производственная структура, ежедневно аккуратно перера­батывающая сотни
документов, строится годами. Маловероятно, напри­мер, что фирма, выпускавшая
раз в месяц диски с недостаточно обрабо­танной информацией, быстро перейдет на
ежедневный график работы, даже при наличии соответствующей программной
технологии. Для до­стижения высокого уровня работы и формирования коллектива
квали­фицированных специалистов нужны годы.

2. Оперативность доставки пополнения в
региональный сервисный центр зависит от наличия передовой компьютерной технологии
переда­чи информации и доступа к ней. Так, технология КонсультантПлюс поз­воляет
ежедневно передавать новую информацию в ИБ сервисного цен­тра. При этом
происходит полноценная загрузка и интеграция новой ин­формации в уже имеющийся
ИБ, с установкой всех взаимосвязей между документами. Это уникальное свойство
технологии КонсультантПлюс. Все остальные достаточно широко распространенные в
России СПС ли­бо допускают пополнение не чаще одного раза в неделю, либо
существу­ющее ежедневное пополнение не может быть полноценно интегрировано в
банк данных и остается лишь небольшим довеском к основной базе, а для
интеграции необходима полная замена банка, что невозможно про­водить ежедневно
(о технологии передачи данных КонсультантПлюс см. подробнее в следующем
параграфе).

Теоретически этот этап может отсутствовать (и информация от разра­ботчика
СПС непосредственно передается к пользователю), но практика показала, что это
приводит к существенному снижению качества серви­са, в том числе отрицательно
влияет и на оперативность.

3. Оперативность доставки пополнения
пользователю определяется стандартами обслуживания компании-производителя и
сервисных цент­ров, их финансовой политикой. Поскольку ИБ сервисного центра
Кон-сультантПлюс пополняется ежедневно, то те пользователи, кому это не­обходимо,
также могут ежедневно получать пополнение средствами те­лекоммуникаций.
Большинству пользователей достаточно получать ин­формацию еженедельно, при этом
более редкое обслуживание уже не га­рантирует достаточной оперативности. Обслуживание
четыре раза в ме­сяц и чаще используют абсолютное большинство пользователей
систем. Поэтому важно, чтобы ценовая и сервисная политика фирмы была бы на­правлена
на обеспечение максимально частого обновления информации у потребителя.

Что касается оперативности поступления информации к
пользовате­лю СПС посредством удаленного доступа к системе, то она зависит толь­ко
от первого или двух первых параметров (соответственно от того, кто выставляет
свои ресурсы на сервер: фирма-разработчик или сервисный центр). Разумеется, при
еженедельном режиме актуализации сервера ни о каком «оперативном» сопровождении
пользователей нет и речи.

2. Основные возможности юридических информационных систем.

2.1. Хранение и обработка больших объемов правовой информации

Как уже
отмечалось, возможность компактного хранения большого объ­ема информации — одно из важнейших преимуществ любых
компьютерных технологий. Правовая информация действительно характеризуется боль­шими
объемами как существующей, так и вновь появляющейся информа­ции. К примеру,
только информационный правовой комплекс Консуль­тантПлюс: Эксперт на 1 января 1999
г. содержал более 80 тысяч актов, или
более 250 тысяч страниц информации.
Ежемесячно в систему поступает бо­лее двух тысяч актов, или более шести’ тысяч
страниц новой информации.

Большие объемы информации,
включаемые в СПС, накладывают две группы требований на используемую технологию.
Первая группа связана с потребностями пользователей СПС, эти вопросы подробнее
обсуждаются в следующих двух пунктах данного параграфа. Вторая группа
требований к уровню и свойствам технологий связана с тем, что вводить и
тщательно об­рабатывать большой поток информации достаточно сложно. Очевидно,
что ежемесячное введение в базу данных двух тысяч документов не представ­ляет
особого труда. Но если при этом вводимые документы связываются сотнями и
тысячами ссылок как с документами, введенными ранее, так и между собой, если
для них готовятся новые редакции, примечания, коммен­тарии и т.д., то процесс
параллельной обработки такого количества доку­ментов становится серьезной
проблемой. Для ее решения программная тех­нология должна быть хорошо
продуманной и увязанной с организацией ра­боты десятков людей в информационном
отделе компании-разработчика.

2.2. Основные поисковые и сервисные возможности

Можно выделить три основных
вида поиска в компьютерных справоч­ных системах:

• поиск по реквизитам документов,

• полнотекстовый поиск,

• поиск по специализированным
классификаторам.

Современные СПС
предоставляют возможность эффективно рабо­тать с любым из этих видов поиска.
Возможности мгновенного поиска с помощью комплекса поисковых инструментов — действительно совер­шенно новый уровень
работы с информацией, который обеспечили ком­пьютерные технологии.

Важнейшее свойство
программных технологий заключается в том, что они позволяют не просто в сотни
раз быстрее искать конкретный фрагмент текста документа по тому или иному
признаку, но и одновре­менно сочетать несколько поисковых инструментов. Это
свойство позво­ляет прекратить споры о том, какой вид поиска более удобен и
точен.

В действительности каждый
вид поиска имеет свои достоинства и не­достатки, преимущества и ограничения при
использовании. Оптималь­ный же результат может быть получен только при
сочетании различных видов поиска и их параллельном использовании.
Проанализируем каж­дый из этих видов поиска более подробно.

2.2.1. Поиск по реквизитам документа

Это наиболее простой,
удобный и очевидный способ поиска. Под по­иском по реквизитам понимается поиск
по номеру, виду документа, при­нявшему органу, дате принятия и т.д. Удобство и
простота реализации этого вида поиска обычно не вызывают ни у кого особых
вопросов. Одна­ко он применим только в тех ситуациях, когда точно известны
реквизи­ты конкретного документа.

Основная проблема заключается
в том, что в большинстве реальных ситуаций чаще всего требуется поиск
документов без заранее известных точных реквизитов, только на основании общего
смысла проблемы.

2.2.2. Полнотекстовый поиск (автоматический поиск по словам из текста
документа)

Этот вид поиска основан на автоматической обработке
текста. При за­просе на поиск тех документов, где встречается конкретное слово,
авто­матически происходит перебор всего массива документов и выбор всех тех
документов, где это слово встречается. Существуют быстрые алго­ритмы такого
поиска, когда при первоначальном вводе каждого докумен­та все встречающиеся в
нем слова вносятся в общий словарь, и в дальней­шем при поиске по любому слову
из словаря можно мгновенно получить список всех документов, где оно встречается.

Более того, на основе полнотекстового поиска могут
быть реализова­ны различные способы формирования поисковых запросов. Простейшим
запросом является следующий: найти все документы, содержащие одно слово,
например БУХГАЛТЕР. Более сложным вариантом запроса явля­ется запрос на поиск
всех документов, содержащих два слова, например ГЛАВНЫЙ и БУХГАЛТЕР. Если эти
два слова соединены логическим ус­ловием И, то будут отобраны только те
документы, где есть одновремен­но оба слова. Если указаны два слова, соединенные
логическим условием ИЛИ, то будут отобраны документы, где есть хотя бы одно из
этих слов. Такие логические выражения могут быть еще более сложными.

При формировании сложных запросов дополнительно
может исполь­зоваться признак близости слов. В запросе ГЛАВНЫЙ И БУХГАЛТЕР мо­жет
быть указано, что слова должны находиться РЯДОМ, например в пре­делах 2 (или 3)
строк.

Основное преимущество полнотекстового поиска состоит
в том, что он не зависит от субъективных мнений или ошибок специалистов-раз­работчиков
и всегда по любому слову дает возможность получить пол­ный и абсолютно точный
список документов, где встречается искомое слово. Ничего не будет забыто и
пропущено. Другими словами, на лю­бой запрос можно получить ответ,
подготовленный по понятному для пользователя правилу, не зависящему от
субъективной позиции обра­ботчика,

Но, конечно, у полнотекстового поиска имеются и свои
недостатки. Во-первых, полученный список будет содержать много «шума», то есть
те документы, где искомое слово используется не в нужном контексте и т.п.
Во-вторых, не будут найдены те документы, где встречаются сино­нимы данного
термина. Так, задав поиск по слову НЕСОВЕРШЕННО­ЛЕТНИЙ, невозможно
автоматически получить те документы, где ис­пользуется выражение ЛИЦО, НЕ
ДОСТИГШЕЕ ВОСЕМНАДЦАТИ ЛЕТ. Эта проблема частично решается усложнением
задаваемых поис­ковых выражений, но все равно трудно во всех случаях добиться
такой же точности, как при заранее проделанной «вручную» экспертной обра­ботке
(см. следующий пункт).

2.2.3. Поиск по специализированным классификаторам

Существует достаточно много разновидностей
классификаторов. Так, можно считать, что описанный выше в п. 2.2 данного параграфа поиск до­кументов по
реквизитам также является поиском по классификатору. Та­кого рода
классификаторы имеют жесткую структуру, не зависящую от субъективной точки
зрения тех, кто обрабатывает информацию. Напри­мер, при поиске документа по его
виду структура и состав соответствую­щего классификатора жестко и формально
определены объективно су­ществующими видами документов (закон, указ, письмо и
т.д.).

Однако в этом пункте мы будем рассматривать другой
вид классифи­каторов, структура которых (в отличие от упомянутых выше)
существен­но зависит от опыта и взглядов экспертов — обработчиков информации.

Общей чертой всех разновидностей поиска по этим
классификаторам является то, что вся информация проходит предварительную
обработку и рубрицируется. Это означает, что эксперт ставит в соответствие
каждо­му элементу информационного массива (документу в целом или его час­ти)
определенный элемент классификатора, то есть таким образом ука­зывается
определенная рубрика. После такой обработки пользователь может выбрать
интересующую его рубрику и получить всю подборку до­кументов или их частей,
которые были предварительно отобраны экспер­том. Об этом подробно шла речь в п. 4.2 § 4 данной главы.

Чаще всего в основе таких классификаторов лежит
предмет правового ре­гулирования, «тема» документа. При этом классификатор
представляет собой систему юридических понятий (рубрик, ключевых слов,
дескрипторов), отра­жающих содержание актов, которые составляют информационный
массив.

В зависимости от расположения рубрик классификаторы
можно раз­делить на иерархические и
алфавитные.

В первой разновидности классификаторов (к ним
относятся класси­фикаторы, о которых говорилось в п. 4.2 предыдущего параграфа) рубри­ки расположены в иерархическом
порядке, от общего к частному. Такое расположение рубрик более традиционно, оно
напоминает оглавление книги и понятно абсолютному большинству пользователей. В
разных базах данных используются различные классификаторы этой разновидно­сти:
Общеправовой классификатор отраслей законодательства (ОКОЗ), его модификации
или другие независимые разработки.

Классификаторы второй разновидности составлены на
основе специаль­ных словарей, состоящих из юридических понятий, расположенных
уже в ал­фавитном порядке (в частности, к этой разновидности классификаторов от­носятся
ключевые слова, о которых шла речь в п. 4.3
предыдущего параграфа).

Каждая из этих разновидностей классификаторов (чаще
вторая) мо­жет усложняться путем уточнения и увеличения количества юридиче­ских
понятий, составляющих классификатор. Рубрики могут состоять из некоторого
набора терминов и представлять собой описание определен­ной ситуации. Такие
ситуации, как правило, очень многочисленны и тре­буют определенного поискового
аппарата.

Основной проблемой при использовании для поиска
документов спе­циализированных классификаторов является то, что предварительная
обработка документов происходит «вручную», то есть рубрицирование документов
проводится конкретными специалистами компаний —
разра­ботчиков СПС. Разумеется, такая работа не может полностью исключать
ошибок, допускает субъективные решения при рубрикации и т.п. Отме­тим, что
основное преимущество этого поиска —
точное попадание в не­обходимый документ или даже норму — одновременно является и потенциальным недостатком, так как
«точная» ссылка может быть про­ставлена ошибочно. К тому же чем детальнее
проводится рубрицирова­ние, тем больше вероятность ошибок.

2.2.4. Дополнительные сервисные возможности

Программные технологии
высокого уровня, кроме непосредственного поиска документов, обычно включают
некоторые очень полезные сервис­ные инструменты. Отметим ряд возможностей,
реализованных в систе­мах КонсультантПлюс.

•
Возможность создавать собственные постоянные подборки доку­ментов по какой-либо
проблеме (так называемые папки документов). При этом поиск возможен как по всей
базе, так и по конкретным пап­кам. Пользователи, работающие на различных
компьютерах, могут обмениваться такими папками. Это позволяет организовать
коллек­тивную работу нескольких специалистов над общей проблемой.

•
Возможность ставить закладки в тексте, что удобно при работе с большими
документами.

• Наличие
гипертекстовых связей между документами, позволяющих нажатием одной клавиши
переходить из одного документа в другой.

• Экспорт документов в
текстовый редактор Microsoft Word с уни­кальной возможностью конвертации
текстовых таблиц в «раздвиж­ные» таблицы редактора, готовые к заполнению.

3. Технологии передачи информации. Достоинства и недостатки
различных подходов. Перспективы использования Интернет.

Как уже отмечалось, само
наличие большой и полной базы право­вой информации без регулярного и
оперативного обновления не мо­жет удовлетворить всех потребностей пользователя.
Специфика пра­вовой информации как раз в том, что специалисту нельзя не знать
по­следних изменений в законодательстве. Более того, несвоевременное получение
даже одного небольшого документа может привести к серь­езным проблемам.

Можно выделить два основных этапа, или
технологические процеду­ры, в процессе обновления информационных правовых баз,
которые в том или ином виде присутствуют во всех технологиях, представленных на
рынке СПС. Отметим, что речь идет только о технической стороне де­ла, а его
организационная сторона, остальные факторы, влияющие на эф­фективность передачи
и обновления информации, разобраны в п. 3
пре­дыдущего параграфа.

Первый этап — актуализация эталонного банка правовой информа­ции
у компании-производителя.

Второй этап — передача новой информации
потребителю.

Разберем подробно эти два
этапа.

Как уже было отмечено выше (см. п. 3 § 4), процесс актуализации инфор­мационной
базы (.то есть включения в базу новой информации) очень сло­жен в том случае,
если вновь включаемая информация полноценно интегри­руется в существующий банк
(взаимными ссылками и т.п.). В технологии КонсультантПлюс это делается
ежедневно, просто и эффективно, а сам про­цесс занимает считанные минуты, и не
требуется никаких дополнительных трудоемких операций с базой. В ряде технологий
других производителей это делается либо раз в неделю, либо раз в месяц.
Естественно, ни о какой оперативности невозможно говорить, если технология в
принципе не позво­ляет ежедневно актуализировать банк данных даже у самого
разработчика.

На втором этапе после загрузки свежей информации в
эталонную базу производителя необходимо организовать доступ пользователя к этой
свежей информации.

В настоящее время
используются два основных способа (технологии) доступа к правовым базам.

Первый способ — удаленный доступ. В этом случае эталонная база имеется полностью
только на сервере компании-разработчика. На ком­пьютере пользователя копия базы
(системы) отсутствует, и для получе­ния доступа к любому документу необходимо
использовать телекомму­никации

При втором способе вся информационная база со специальной поис­ковой
оболочкой, то есть полноценная СПС, устанавливается на ком­пьютер пользователя
или на его локальную сеть, и вся свежая информа­ция целиком загружается в эту базу.

Исторически сложилось, что 15-20 лет назад более активно развивал­ся
удаленный доступ. Причина такого положения в том, что в то время персональные
компьютеры обычных пользователей не имели достаточно мощных устройств для
хранения всей информации. Данный вид доступа и сейчас более удобен при работе с
очень большими, гигантскими базами, которые не помещаются ни на жесткие диски
(«винчестеры») пользова­тельских ПК, ни на разумное количество оптических
дисков (CD-ROM). Но он неудобен, когда пользователю для работы
требуется получать до­кументы из информационной базы постоянно и помногу, и
особенно ес­ли нужно многократно повторно просматривать одни и те же документы.
В этом случае всю информационную базу лучше иметь на своем персо­нальном
компьютере. Кроме того, при работе с базой тогда будет исполь­зоваться
специализированная поисковая система, ориентированная именно на данную
предметную область, в нашем случае — на
правовую информацию. При удаленном же доступе поисковые и аналитические
возможности работы с базой будут значительно беднее в силу универ­сальности
телекоммуникационных пакетов и специфики работы с уда­ленными информационными
ресурсами.

С чисто финансовой точки
зрения технологии удаленного доступа более удобны для тех пользователей,
которым не требуется очень часто обращаться к правовым базам.

В последнее время наибольшую
популярность приобретает работа с информацией через Интернет. Работа в сети
Интернет это, по сути, то­же использование удобной технологии удаленного
доступа. Причина ее популярности в очень простом и удобном графическом
интерфейсе, поз­воляющем в едином стандарте работать с любой информацией.

Правовые базы также могут
быть доступны через сеть Интернет. Все наиболее известные СПС представлены в
этой сети своими специальны­ми онлайновыми версиями. Также в сети Интернет
можно найти не­сколько серверов государственных органов с правовой информацией
в открытом доступе. Как правило, эти базы, в отличие от профессиональ­ных СПС,
содержат только некоторые ограниченные наборы документов в основном отдельных
ведомств.

Доступ к правовым базам через Интернет имеет те же
достоинства и недостатки, что и любой другой вид удаленного доступа. С одной
сто­роны, использование Интернет позволяет очень оперативно получать свежую
информацию непосредственно из ИБ разработчика. С другой стороны, обстоятельная
исследовательская работа с многократными по­вторными обращениями к одним и тем
же документам, во-первых, может быть неэффективна из-за серьезной зависимости
от работы телекомму­никационных сетей и, во-вторых, пользователь лишается ряда
дополни­тельных сервисных возможностей, которые могут быть реализованы только
при работе со специализированной программной оболочкой, ус­тановленной на своем
компьютере или локальной сети.

Для профессиональной работы с российскими правовыми
базами более удобен второй вид доступа, то есть установка всей базы данных со
специальной поисковой оболочкой на компьютер пользователя (или на его локальную
сеть). Действительно, эти базы хоть и достаточно объемны (в среднем сотни тысяч
страниц, или, что то же самое, сотни мегабайт ин­формации), но вполне
помещаются на жесткий диск обычного ПК. Специ­фика работы с правовой
информацией такова, что пользователю прихо­дится часами исследовать отдельные
проблемы, просматривая десятки до­кументов и возвращаясь по нескольку раз к
одним и тем же фрагментам. Естественно, это лучше делать, если вся информация
находится на ПК пользователя, а не на удаленном сервере. Это более эффективно,
чем мно­гочасовое использование телефонных линий и с финансовой точки зрения, и
из соображений экономии времени специалиста. Дело в том, что в Рос­сии уровень
развития телекоммуникаций оставляет желать лучшего. По­этому для большинства
пользователей, особенно в регионах, удобнее один раз получать всю информацию на
свой компьютер и хранить ее в удобной поисковой оболочке, чем тратить часы на
получение одного и того же до­кумента по телекоммуникационной сети.
Единственная проблема в слу­чае, когда весь банк данных располагается на
компьютере пользователя, за­ключается в регулярной и оперативной актуализации
банка данных. Если эта проблема эффективно решается сервисными службами, то
иметь всю информацию на собственном ПК безусловно более удобно. Как уже гово­рилось
выше, этот способ доступа менее удобен лишь в том случае, если пользователь
работает с правовыми системами очень редко и ему требуют­ся отдельные документы
без большой аналитической работы.

Рассматриваемый второй вид
доступа к информации получил сущест­венное распространение в последние
пять-семь лет по объективным причи­нам. Если раньше, когда персональные
компьютеры были очень маломощ­ны, а их накопители информации имели крайне
ограниченную емкость, удаленный доступ очень активно развивался, то в последние
годы стала за­метна тенденция стремительного развития ПК и устройств хранения
ин­формации: жестких дисков, CD-ROM и ряда других. При этом
такие уст­ройства также стремительно дешевеют, что делает их доступными для
обычного пользователя. Поэтому все больше и больше информационных баз
распространяется путем их полной передачи потребителю.

На практике существует
несколько разновидностей передачи инфор­мации в базы, расположенные на
компьютерах пользователей.

Во-первых, возможна передача
только свежей информации и введе­ние ее в СПС пользователя, то есть актуализация
ИБ пользователя. По­сле такой процедуры ИБ пользователя становится полностью
идентичен эталонному банку разработчика. Этот вариант наиболее удобен, так как
он позволяет передавать относительно малые объемы информации (только свежую
информацию) и, соответственно, делать это оперативно и экономично. Передача
свежих пополнений пользователю может проис­ходить и на дискетах, и по
телекоммуникациям, в зависимости от поже­ланий потребителя. Читатель может
спросить: «Если и в этом случае нужны телекоммуникации, в чем же тогда выгодное
отличие второго спо­соба доступа к правовым базам от удаленного доступа?» На
самом деле отличие в том, что при установке всей базы на компьютер пользователя
или на его локальной сети каждый документ передается пользователю только один
раз, и при дальнейших многократных обращениях этот доку­мент уже находится у
пользователя в удобной поисковой оболочке.

Во-вторых, иногда
информационные базы передаются пользователю на CD-ROM. В этом случае обычно
передается вся база полностью, что тоже удобно, но менее оперативно, особенно
при передаче дисков в регионы.

Таким образом, в настоящее время достаточно активно
используются оба описанных способа доступа к правовым базам, каждый из которых
имеет свои достоинства и недостатки. Более того, значительная часть
пользователей сочетают эти две технологии. С одной стороны, на их ком­пьютерах
стоят полноценные СПС, информационные базы которых об­новляются, например, раз
в неделю. С другой стороны, для получения самых свежих документов пользователи
изредка, по мере острой необходи­мости, обращаются на Интернет-сервер
производителя СПС. По-види­мому, в перспективе такое сочетание этих технологий
и будет определять методику работы с СПС.

4.
Профессиональные прикладные программы.

Группа
специальных программных средств, пред­назначенная для решения профессиональных
задач в юриспруденции, представлена на рис. 1.

Справочные правовые системы, так же как и инфор­мационно-правовые системы,
представляют собой ин­формационные базы данных и программы для управле­ния
базами данных. Что такое базы данных и какие фун­кции входят в управление
базами данных, Вы хорошо представляете, поработав с СУБД Access.
Принципиаль­ным отличием этих систем является то, что их базы дан­ных содержат
большие объемы текстовой информации правового назначения: нормативно-правовые
акты, офи­циальные документы, комментарии к законодательству, обобщение
практики и советы, научные статьи по юри­дической тематике.

Консультационные или экспертные системы предназ­начены для
углубленного исследования (экспертизы) конкретного объекта, ситуации, явления.
Проектирование такого рода систем, как правило, основано на матема­тическом
моделировании с привлечением большого объема знаний в разных областях науки и
практики (базы знаний) и предполагает участие специалистов в разных областях, а
не только в юриспруденции. Если судить по публикациям, то на этом направлении
достигнуты оп­ределенные успехи в судебно-экспертной деятельности [5.3, 5.9].
Изучение этих систем выходит за пределы пред­ставлений и навыков начинающего
пользователя, а сле­довательно, и этого пособия.

Компьютерные
деловые игры
моделируют альтерна­тивное поведение в определенной профессиональной
деятельности и предполагают активное включение лич­ности в процесс игры.
Юридические задачи как никакие другие подходят для создания деловых игр тем,
что в силу объективных и субъективных причин решение их почти всегда
неоднозначно, больше того, часто рожда­ется в результате спора разных сторон.
Умело постро­енная компьютерная деловая игра является прекрасным обучающим
средством и тренажером для начинающих юристов, в первую очередь для студентов,
и приводит к усвоению материала намного быстрее, чем штудирова­ние сотен
страниц текста за письменным столом. Но для того, чтобы любой студент
юридического факультета мог в режиме диалога (интерактивном) участвовать в де­ловой
игре, да еще получать дельные замечания и под­сказки, обучающие по ходу игры,
как и при проекти­ровании экспертных систем, должны были как следует по­трудиться
опытные юристы, программисты, системщики.

Библиотека компьютерных деловых игр разработа­на
межвузовским научным коллективом на базе объ­единения УППИКС (Учебные
промышленные правовые информационные компьютерные системы) Центра ЮрИнфоР
юридического факультета МГУ им. Ломо­носова!]. Это направление, как и
предыдущее, имеет большие перспективы развития. Этому способствуют новые
достижения в области программно-технических средств (например, мультимедиа), с
одной стороны, и достижения в области юридического образования —

повсеместное включение в
учебные программы курса правовой информатики, с другой. Только такое «дви­жение
навстречу» позволит подготовить новое поколе­ние юристов, способное к
применению компьютеров и компьютерных технологий в своей работе.

На практике обычно применяются информационные комплексы, которые включают в себя не одно программ­ное
средство, а набор программных средств, объединен­ных в систему как программно,
так и аппаратно. Но глав­ная роль всегда остается за человеком.

Характерным примером могут служить информаци­онные
комплексы для нотариусов, которые обязательно включают следующие программные
средства:

— СПС
по законодательству;

— текстовые редакторы;

— базы данных для хранения и
поиска документов;

— программные средства
(СУБД) для ведения жур­налов, реестров, книг, архивов, составления статисти­ческой
отчетности;

—
электронно-коммуникационные системы (факс-модем, электронная почта).

Компьютерные технологии

В условиях применения
компьютеров и программных средств для решения правовых задач происходит транс­формация
функций человека, возникают новые связи между человеком и машиной, некоторые
функции пол­ностью передаются машине. Компьютеризация способ­ствует расширению
возможностей субъекта юридиче­ской деятельности, порою качественно меняя
содержа­ние его деятельности. И эта деятельность должна быть четко определена и
закреплена за субъектом так же, как и за компьютером. В этом случае речь идет о компью­терных технологиях. Самая
простая компьютерная сис­тема предполагает взаимосвязь типа: человек — маши­на — человек.

Уже в этой простой системе
можно выделить два эле­мента: человек —
машина и машина — человек. Даже локальная система, в которой задействованы
только один человек и один компьютер, будет содержать несколько повторений
таких простых элементов, и каждый раз функции человека и машины могут быть раз­личны.
Для сложных систем, в которых задействовано несколько исполнителей и не один
компьютер, к тому же распределенные во времени и пространстве, количе­ство
элементов увеличивается до четырех:
человек — машина, машина — человек, машина — машина, чело­век — человек. Их
повторы возрастают многократно. И в первом и во втором случае функции и
ответствен­ность каждого звена должны быть четко регламентиро­ваны и
застрахованы паролями от несанкционирован­ного вмешательства. В связи с этим
вовсе не выглядит чужеродным применительно к юридическим системам такой
инженерный термин, как технологический
процесс. Компьютерные технологии изначально предполагают разделение
операций между человеком и машиной. Так, при работе с базами данных за
человеком остается зада­ча получения первичной информации и ввода ее в ком­пьютер,
неизбежно участие человека в организации за­просов и выборок, в задании макетов
форм и отчетов. Но сами процедуры сортировок, выборок, создания форм и отчетов
выполняет компьютер. Большим преимуще­ством компьютерных технологий является интерактив­ный (диалоговый) режим
работы, именно такой режим позволяет пользователю влиять на ход решения задачи
на компьютере. Окончательное же принятие решений в юри­дических компьютерных
системах остается за человеком.

       Справочные Правовые Системы

В предыдущих главах
рассматривались возможности применения универсальных программных средств для
создания и обработки юридических документов. В этой главе сосредоточимся на
компьютерных системах, спе­циально предназначенных для юристов. Это класс
спра-вочно-правовых систем (СПС), содержащих норматив­ные акты; различные базы
данных специального назна­чения (для автоинспекции, для уголовного розыска и
пр.);

профессиональные информационные
системы (напри­мер, для нотариуса или адвоката); деловые игры как по правовым
дисциплинам, так и по юридическим специ­альностям.

Остановимся на справочно-правовых системах. Рас­смотрим
их назначение, структуру, постараемся сфор­мулировать правила, которыми стоит
руководствоваться при выборе системы.

Таких систем уже довольно много: «Гарант», «Юрис­консульт»,
«Юсис», «Кодекс», «КонсультантПлюс», база данных ИНИОН
(AISON) и,
возможно, пока пишется эта книга, разрабатываются новые системы.

По своим функциям и структуре эти системы имеют
много схожих черт:

—
все они содержат довольно полно представленный банк данных по всем разделам
законодательства РФ;

—
являются открытыми и постоянно пополняются новыми документами;

—
базы данных пользователя обновляются с удобной для пользователя периодичностью,
так как кроме при­вычных форм передачи информации (почта, курьер) сей­час
многим доступны электронная почта и выход в Ин-тернет;

—
как правило, все системы работают под управле­нием как
MS-DOS, так и WINDOWS
и хорошо доку­ментированы;

—
каждая из систем позволяет осуществлять поиск документов разными методами,
используя карточку рек­визитов и словари по каждому реквизиту;

—
в каждой системе предусмотрен набор операций для работы с отдельным документом
и с текстом доку­мента: просмотр документа строчка за строчкой от на­чала до
конца; просмотр по разделам, главам и статьям;

просмотр фрагментов,
содержащих поисковый контекст;

—
все системы позволяют извлекать фрагменты тек­ста и перемещать их в редактор,
работать с каждым до­кументом не только в режиме просмотра, но и в режиме
редактора;

—
существует возможность перехода от документа к документу по ссылкам
(гипертекстам);

—
для путешествия по документам помимо ссылок предусмотрена еще и система
закладок;

—
информационные банки хорошо структурирова­ны по тематическим разделам, и такой
подход позволя­ет пользователю приобретать только разделы, необхо­димые для
дела. Например, только банковское и финан­совое законодательство. Это заметно
отражается на сто­имости «приобретения» и на затратах, связанных с его
сопровождением.

Имеются,
конечно, и отличия, а возможно, и недо­статки, но каждый разработчик в условиях
конкуренции стремится устранить недостатки и сделать свой про­граммный продукт
привлекательным для пользователя.

Мы же
остановимся не на недостатках, а на преиму­ществах отдельных систем.

Семейство СПС «Гарант» включает девять универ­сальных
и специализированных баз данных, содержащих актуальные документы с 1924 г.,
базы данных «Россий­ское законодательство на английском языке», «Шести­язычный
толковый словарь бизнеса и права», а также шестнадцать баз данных, посвященных
законодательству субъектов федерации. СПС «Гарант» имеет мощную сегь
распространения не только в России, но и за рубежом:

в США, Великобритании,
Израиле, а также через ком­муникационную сеть Интернет.

«Юрисконсульт» располагает мощным нестандарт­ным средством поиска, позволяющим
сформировать зап­рос к базе данных на основе нескольких ключевых слов,
выбранных из словаря. Этот словарь формируется при подготовке базы данных и
содержит практически все термины, существующие в нормативных актах, в том числе
географические названия и аббревиатуры. При загрузке в базу данных все
документы проходят предва­рительную лингвистическую обработку, в ходе которой
устанавливаются все случаи вхождения всех слов во все документы базы данных. В «Юрисконсульте» предусмот­рена
возможность получения списка документов, в ко­торых есть ссылки на рабочий
документ.

Справочно-информационная
система «Юсис» содер­жит не только
нормативные акты, но и научные ком­ментарии к ним, выдержки из судебной,
арбитражной и нотариальной практики. В пакет «Юсис» встроена система управления
документооборотом, позволяющая регистрировать и учитывать документы,
подготовлен­ные с использованием «Юсис».

Информационно-правовая
система «Кодекс» — это огромная
правовая библиотека, содержащая десятки тысяч документов по законодательству
России, Финлян­дии, Эстонии и стран СНГ, региональное законодатель­ство Москвы,
Санкт-Петербурга и Ленинградской об­ласти, Новосибирска и Новосибирской области
и дру­гих регионов. «Кодекс» не ограничивается лишь зако­нодательными базами
данных. Это еще и электронные дайджесты газет и журналов. В том числе
«Экономика и жизнь», «Хозяйство и право», «Адвокат», «Законода­тельство и экономика»
и др.

    Основные нормативные акты России по
разделам   Правовое регулирование бизнеса
в России и Типовые контракты и деловые документы переведены на англий­ский
язык.

«КонсультантПлюс» содержит две группы разрабо­ток. Это системы по законодательству и
системы под­держки принятия решений. Все они разработаны на ос­нове единой
программной оболочки. Баз данных по за­конодательству несколько. Это удобно в
том смысле, что пользователь может выбрать необходимое: от основ за­конодательства
до полного информационного банка за­конодательства РФ. Системы поддержки
принятия ре­шений ориентированы на конкретных специалистов, дополняя системы по
законодательству. Например, «Консультант Бухгалтер» содержит еще и консультаци­онную
часть под названием «Вопросы и ответы». Сис­тема включает тысячи консультаций
по применению за­конодательства в области налогообложения и бухгалтер­ского
учета.

Версия программы
«КонсультантПлюс 6.0» успешно прошла тестирование и получила от Microsoft
«лого» «Designed for Microsoft WINDOWS NT and WINDOWS 95». По определению самой
компании «Microsoft», при­суждение «лого» означает, что программа,
во-первых, протестирована и полностью функциональна в системах WINDOWS
95 и WINDOWS NT, во-вторых, она обес­печивает простоту и удобство в
работе и гарантирует доступ ко всем возможностям продукта, в-третьих, по­зволяет
использовать новейшие технологии, доступные в
WINDOWS 95 и WINDOWS NT. Если программа име­ет указанную эмблему, то пользователь может быть
уве­рен, что ее работа будет стабильной и корректной.

База данных ИНИОН
(AISON — Automated Infor­mation System on Social Sciences) — полнотекстовая ин­формационная
система по общественным наукам. В нее входят 14 баз данных по различным
направлениям, в том числе по тематике «Государство и право». Информация
содержится в базе в виде журнальных статей и тезисов, а также книг, монографий,
сборников статей. Каждый документ описывается следующими реквизитами: меж­дународный
номер, собственный код документа, номер документа в базе, код языка публикации
документа, биб­лиографические данные (автор, название и др.), код руб­рики,
ключевые поисковые слова и другие данные. Пользователь имеет возможность поиска
в базе по клю­чевым словам, рубрикам, именам авторов.

Теперь о критериях, которыми, на наш взгляд, стоит руководствоваться при
выборе справочно-правовых си­стем. В этой проблеме есть две стороны, которые
пользо­ватель должен совместить наилучшим образом. С одной стороны, это потребности пользователя для решения
за­дач в конкретной предметной области (судьи, прокуро­ра, следователя,
адвоката, нотариуса, юрисконсульта) и, с другой стороны, возможности программных средств (в данном случае
справочно-правовых систем), способ­ные решать эти задачи.

Чтобы приступить к решению этой проблемы, спе­циалист (пользователь)
должен в равной мере владеть как своими профессиональными знаниями, так и знани­ями
в области правовой информатики. Если эти два ус­ловия выполнены, то специалист
в состоянии ознако­миться с доступными для него справочно-правовыми системами,
получив информацию из рекламы, из описа­ний и документации, из обсуждений на
конференциях,

выставках и семинарах, из
бесед с коллегами, другими пользователями и разработчиками. Но лучше всего по­работать
с системами, чтобы убедиться на деле в их воз­можностях. При этом особое
внимание стоит обратить на полноту
данных, интервал пополнения и обновления баз данных, надежность и удобство
в эксплуатации са­мой системы.

Но и после этого при
окончательном выборе необхо­димо учесть Ваши технические (конфигурация компью­тера и операционная среда) и финансовые
(затраты на приобретение и сопровождение) возможности.

В идеале хорошо бы иметь
доступ ко всем системам, и тогда Вы наверняка найдете любой документ. Послед­нее
не фантастика. Такую возможность Вам предостав­ляет
Internet
(Интернет).

Реферат: МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

29.Сформулируйте назначение информационно-справочных правовых систем.

Основные задачи, решаемые с помощью СПС. Ограничения в использовании СПС.

Источники поступления информации в СПС.

Что понимается под полнотой информационного банка СПС.

Критерии, по которым можно оценить полноту предоставляемой СПС информации.

Основные подходы к разбиению массива правовой информации на отдельные базы.

30.Охарактеризуйте основные возможности справочных правовых систем (типа СПС «КонсультантПлюс», «Гарант»).

31.Перечислите виды поиска в СПС «КонсультантПлюс» и охарактеризуйте один из них.

32.Охарактеризуйте возможности работы со списком документов в СПС

КонсультантПлюс».

33.Охарактеризуйте возможности работы с текстом документа в СПС «КонсультантПлюс».

34.Сформулируйте основные приёмы работы с папками пользователя в СПС «КонсультантПлюс».

Характеристика подхода, принятого компанией “Консультант Плюс”.

Возможные способы актуализации информационных банков.

Актуализация ИБ в системах КонсультантПлюс.

Справочные правовые системы КонсультантПлюс. Состав и краткая характеристика систем по федеральному законодательству, содержание ИБ каждой из систем.

Справочные правовые системы КонсультантПлюс. Состав и краткая характеристика систем поддержки принятия решений.

Справка к документу, ее роль и особенности.

Способы определения статуса документа, представленного в различных системах семейства КонсультантПлюс.

Определение источника опубликования документа, представленного в системах КонсультантПлюс.

Цель и основные элементы юридической обработки. Особенности юридической обработки документов в системах КонсультантПлюс.

Определение и характеристика гипертекста в СПС.

Место и роль примечаний к документу.

Методика поиска документов в СПС при известных реквизитах.

Методика поиска документов в СПС в случае, когда реквизиты неизвестны.

Документ как единица информационного банка. Что понимается под документом в различных системах семейства КонсультантПлюс.

35.Перечислите виды поиска в СПС «Гарант» и охарактеризуйте один из них.

36.Охарактеризуйте возможности работы со списком документов в СПС «Гарант».

37.Охарактеризуйте возможности работы с текстом документа в СПС «Гарант».
38.Сформулируйте основные приёмы работы с папками пользователя в СПС «Гарант».

39.Раскройте содержание понятия экспертной системы в области права.

40.Охарактеризуйте состав правовой экспертной системы.

41.Охарактеризуйте поиск правовой информации с использованием основных поисковых каталогов (rambler.ru и др.).

42.Сформулируйте назначение и основные возможности справочных правовых систем в Интернет.
43.Перечислите информационные ресурсы органов государственной власти и управления в Интернет.

Разработчик:

Доцент кафедры ТиИГП к.и.н., доцент В. В. Соловьева

Заведующий кафедрой ТиИГПк.филсф.н., доцент Б.А. Камкия

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ