Государственные корпорации государственные компании публично правовые компании

В
российском праве все без исключения
государственные юридические лица
являются организациями унитарного,
а не корпоративного типа. Таковы, прежде
всего, появившиеся в 2007 г. «государственные
корпорации», фактически составившие
новую разновидность государственных
юридических лиц. (Их не следует смешивать
с открытыми акционерными обществами с
полным или преобладающим участием
федерального государства, некоторые
из которых также именуются «корпорациями»
или даже «объединенными корпорациями»;
вместе с тем фактически и юридически
унитарными организациями могут являться
государственные «концерны»,
включившие в свой состав федеральные
унитарные предприятия <1>. Поэтому
фирменные наименования отечественных
государственных организаций в
действительности далеко не всегда
отражают их реальный юридический
статус.)

———————————

<1>
См., например, приложение
к Постановлению Правительства РФ от 5
октября 2012 г. N 1017 «О мерах по реализации
Указа Президента Российской Федерации
от 11 сентября 2012 г. N 1285» (СЗ РФ. 2012. N
42. Ст. 5708).

Правовое
положение «государственных корпораций»
не укладывается не только в привычные
рамки юридического лица, но и — в некоторых
отношениях — в рамки обычного здравого
смысла. Несмотря на официальное название,
такие организации в действительности
являются унитарными, а не корпоративными,
ибо они не основаны на членстве участников
(что прямо закреплено в определяющем
их статус п.
1 ст. 7.1 Федерального закона «О
некоммерческих организациях»). Вместе
с тем в управление отдельных госкорпораций
переданы десятки, а иногда и сотни
юридических лиц, контролируемых
федеральным государством, но формально
остающихся самостоятельными. Это дает
основание рассматривать их как
организации, возглавляющие структуры
холдингового типа. Будучи частными
собственниками своего имущества,
юридически они не являются и государственными
организациями. Наконец, большинство из
них не может быть отнесено к числу
некоммерческих организаций (в особенности
странно считать некоммерческим
Внешэкономбанк), хотя их статус в общем
виде определяется Законом
о некоммерческих организациях.

В
проекте Концепции
развития законодательства о юридических
лицах был сделан вывод о том, что в силу
фактической разнородности их правового
статуса и характера деятельности
«госкорпорации в действительности
не составляют единого вида юридических
лиц, отличающегося какими-то общими
чертами»; более того, они являются
«не организационно-правовой формой
юридического лица в смысле гл.
4 ГК, а специальным способом
создания субъектов права, уникальных
по своему правовому (частноправовому
и публично-правовому) статусу», поэтому
«оценка необходимости их создания и
функционирования выходит за рамки
гражданского права» <1>. Но суть
дела состоит не в их крайне неудачном
названии и даже не в исключительном
характере их правового статуса,
выведенного из-под действия многих
общих норм гражданского и даже
административного и финансового права,
а в предоставляемой этой организационно-правовой
форме широкой возможности практически
бесконтрольного использования огромных
бюджетных средств.

———————————

<1>
Вестник гражданского права. 2009. N 2. С.
69.

Отрицательное
отношение к этой разновидности юридических
лиц было закреплено Концепцией
развития гражданского законодательства
РФ, а затем ежегодным (2009 г.) Посланием
Президента РФ Федеральному Собранию,
в котором были отмечены бесперспективность
этой формы и необходимость постепенного
перевода большинства госкорпораций в
контролируемые государством акционерные
общества. Неслучайно также первыми
шагами в этом направлении стали
инициированные Президентом РФ прокурорская
проверка деятельности государственных
корпораций, а затем внесение изменений
в Федеральный закон
«О некоммерческих организациях»,
открывших возможность контроля за
деятельностью госкорпораций со стороны
Счетной палаты и других государственных
органов <1> (ранее прямо исключавшуюся
специальными законами о статусе отдельных
госкорпораций), а также предусмотревших
публичную отчетность этих юридических
лиц. Примечательно, что с 2008 г. новые
государственные корпорации не создаются.

———————————

<1>
См.: Федеральный закон
от 29 декабря 2010 г. N 437-ФЗ // СЗ РФ. 2011. N 1.
Ст. 49.

Понятно,
что отмеченная выше «привлекательная»
возможность распоряжения выделенными
госкорпорациям бюджетными средствами
стала базой для откровенных попыток их
сохранения под новыми вывесками. Первой
из них стало создание государственной
компании «Российские автомобильные
дороги», статус которой ничем, кроме
названия, не отличается от статуса
государственной корпорации (хотя и
закрепляется специальными нормами ст.
7.2 Федерального закона «О
некоммерческих организациях»). Второй
такой попыткой следует считать
инициированное самими госкорпорациями
предложение Минэкономразвития России
о сохранении хотя бы некоторых из них
в организационно-правовой форме
юридического лица публичного права.
Поскольку такая конструкция по существу
ничего не меняет в реальном положении
госкорпораций, она вполне устраивает
инициаторов данной идеи.

Наконец,
Минэкономразвития России было предложено
переименовать хотя бы некоторые из них
в «публично-правовые компании»,
оформив их особый статус специальным
федеральным законом, и включить этот
новый вид юридических лиц в измененную
редакцию Гражданского кодекса
РФ. Речь при этом первоначально шла о
статусе лишь двух «финансовых»
госкорпораций — Внешэкономбанка и
Агентства по страхованию вкладов (статус
последнего, как известно, полностью
скопирован с американской Федеральной
корпорации страхования депозитов —
Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC).

Согласно
первоначальной редакции законопроекта
«О публично-правовых компаниях»
(2012 г.) таковые считались унитарными
некоммерческими организациями,
наделенными некоторыми публично-правовыми
функциями. При этом за ними признавалось
право создавать и (или) участвовать в
любых хозяйственных обществах и
хозяйственных партнерствах как на
территории РФ, так и за ее пределами, и
даже право эмиссии собственных облигаций
(что для некоммерческой организации
выглядит особенно странно). Публично-правовые
компании ни при каких условиях не могли
быть признаны банкротами. При этом
руководящий орган такой «компании»
(наблюдательный совет) был вправе в
любой момент передать все или любую
часть ее имущества учредителю —
государству, что ставило под серьезные
сомнения возможность исполнения ею
обязательств перед контрагентами.

Во
втором (окончательном) варианте данного
законопроекта, обсуждавшемся в начале
2013 г., возможность создания «публично-правовых
компаний» была расширена: наряду с
реорганизацией (преобразованием) в эту
организационно-правовую форму
госкорпораций и госкомпаний такая
возможность появилась и для акционерных
обществ со 100-процентным участием
Российской Федерации. Но при этом
появилась и обратная возможность:
реорганизация «публично-правовой
компании» в акционерное общество,
т.е. в классическую коммерческую
корпорацию, с сохранением за ней
«публично-правовых функций и
полномочий». В данном варианте
законопроекта было также снято упоминание
о невозможности банкротства
«публично-правовых компаний», но
не появилось и каких-либо правил, прямо
допускающих такую возможность.

Кроме
того, как было специально отмечено в
экспертном заключении по данному
законопроекту, подготовленном Советом
при Президенте РФ по кодификации и
совершенствованию гражданского
законодательства, в обоих его вариантах
отсутствовала возможность установления
субсидиарной ответственности государства
по долгам такой «компании», что не
соответствует ни широко распространенной
в международном коммерческом обороте
концепции функционального иммунитета
государства, ни получающей распространение
в судебной практике концепции «снятия
корпоративных покровов» в отношении
компаний одного лица, что имеет следствием
необоснованное ограничение имущественной
ответственности такой «компании»
перед кредиторами.

Таким
образом, было вполне справедливо
признано, что разработанный Минэкономразвития
России законопроект о «публично-правовых
компаниях» не основан на какой-либо
продуманной концепции <1> и в
представленном для обсуждения виде
вызывает недоумений и вопросов больше,
чем содержит ответов относительно
целесообразности появления такой
разновидности юридических лиц и ее
гражданско-правового статуса. В связи
с этим данную попытку внедрения в
отечественный правопорядок этой
юридической конструкции следует признать
явно неудачной.

———————————

<1>
См.: Вестник гражданского права. 2013. N 2.
С. 129 — 132.

В
любом случае госкорпорации
(«публично-правовые компании») не
могут считаться обычными видами
юридических лиц, присущими рыночной
организации хозяйства. Их холдинговый
статус крайне условен — в действительности
за ними стоит федеральное государство,
прямо или косвенно являющееся собственником
имущества как этих холдингов, так и
входящих в их состав самостоятельных
юридических лиц унитарного типа —
предприятий и учреждений и тем самым
определяющее всю их деятельность (хотя
и формально устранившееся даже от
субсидиарной имущественной ответственности
по их обязательствам перед третьими
лицами). Предложения об объявлении их
юридическими лицами публичного права
или особыми разновидностями некоммерческих
организаций также по существу ничего
не меняют в их гражданско-правовом
статусе.

Как
юридические лица они не являются ни
гражданско-правовыми корпорациями, ни
объединениями корпоративного типа,
участниками которых являются обычные
собственники своего имущества. Их
ближайшими аналогами являются
создававшиеся в отечественной экономике
в середине 70-х годов прошлого века
всесоюзные и республиканские промышленные
объединения (в которых самостоятельными
юридическими лицами признавались
входящие в их состав предприятия и
другие государственные организации, а
также возглавлявшие их управления, а
учредитель — государство, безусловно,
оставалось собственником всего их
имущества), а также появившиеся в
перестроечное время «государственные
концерны», призванные заменить
отраслевые министерства. И те и другие
олицетворяли собой попытки улучшения
использования огромного государственного
имущества в условиях сохранения
огосударствленной плановой экономики.
Поэтому использование таких моделей в
современных условиях неизбежно вступает
в противоречие с экономическими и
юридическими реалиями и потребностями
рыночной экономики.

Научный руководитель: Рябова Е.В., кандидат юридических наук, доцент

Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова

Одна из тенденций современного развития мировой экономики проявляется в том, что, несмотря на тип экономики, во многих государствах важное место в системе предоставления жизненно-необходимых услуг занимают предприятия и организации, которые полностью или частично принадлежат государству. При этом в каждом из государств используется собственный подход к определению термина «государственная корпорация» («государственная компания») и формированию критериев для отнесения того либо иного юридического лица к категории «государственное».

В Российской Федерации в качестве полноправных субъектов гражданского оборота государственные корпорации получили свое легальное закрепление в 1999 г. путем принятия поправок в текст Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [5; 6] (далее – Федеральный закон № 7-ФЗ). В Закон была введена специальная ст. 7.1, из которой следует, что: «государственная корпорация – это не имеющая членства некоммерческая организация, которая учреждена Российской Федерацией на основе имущественного взноса и создана для осуществления социальных, управленческих либо иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается в соответствии с федеральным законом».

Однако, с момента появления в российском законодательстве нормы, предусматривающей возможность создания юридического лица в организационно-правовой форме государственной корпорации, до 2007 г. законодателем она применялось только дважды – при учреждении Агентства по реструктуризации кредитных организаций и Агентства по страхованию вкладов. Пик массового создания государственных корпораций пришелся на 2007 г. Государство образовало шесть таких структур – Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, «Внешэкономбанк», «Роснанотех» («Роснано»), «Олимпстрой», «Ростехнологии», «Росатом». В последующем ряд из них был упразднен либо реорганизован, в результате чего на конец 2017 г. в отечественной экономике функционируют шесть государственных корпораций (Агентство по страхованию вкладов, Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Внешэкономбанк», «Ростех», «Росатом», «Роскосмос») и одна государственная компания «Автодор», по своему статусу практически идентичная государственной корпорации.

Если проанализировать все озвученные в юридической литературе мнения, то мы можем выделить следующие специфические черты, присущие правовому статусу государственной корпорации, отличающие ее от корпорации, в ее обычном гражданско-правовом понимании:

— государственные корпорации наделены целым комплексом властных полномочий, в частности, правом нормативно-правового регулирования, что, как следует из общей теории права, является исключительной прерогативой государственных органов власти;

— у государственных корпораций отсутствуют учредительные документы (уставы), их функции выполняет федеральный закон. Как результат, появление парадоксальной с правовой точки зрения ситуации: юридические лица, имея одну организационно-правовую форму, осуществляют свою деятельность не на основании Гражданского кодекса РФ [1] (далее – ГК РФ), как обычные юридические лица, а в соответствии с положениями разных законов а, значит, не всегда по одинаковым правилам [11];

— реорганизация или ликвидация государственной корпорации возможна лишь на основании специального федерального закона. Правила, регламентированные в законодательстве о несостоятельности (банкротстве), в отношении госкорпораций не применяются;

— в отношении деятельности государственных корпораций действует целый ряд исключений из общих правил, которые применяются ко всем юридическим лицам. Например, на Агентство по страхованию вкладов, которое в системе обязательного страхования вкладов признается страховщиком, не распространяются общие требования о лицензировании страховой деятельности.

Если обратить внимание на представленный (далеко не полный) перечень особого правового статуса государственных, то наиболее важным элементом следует признать наделение их отдельными властными полномочиями, что никак не корреспондирует правовому статусу всех остальных юридических лиц.  Автор поддерживает точку зрения Д.В. Новака о том, что «государственные корпорации должны рассматриваться в качестве группы юридических лиц, цель создания которых – «решение общих дел». Для достижения указанной цели государство может их наделять отдельными властными полномочиями» [12].

Значение государственных корпораций в системе отечественной экономики экспертами оценивается неоднозначно. Одни их критикуют, предлагая «упразднить, преобразовать данную организационно-правовую форму в иные формы юридических лиц без наделения специальным статусом и привилегиями» [10]. Другими, напротив, озвучивается мнение об эффективности деятельности таких организаций [8]. При этом практически все из них сходятся во мнении о недостаточности правовой регламентации статуса государственных корпораций.

Мы полагаем, что растущая потребность в совершенствовании всего законодательного массива, регламентирующего правовой статус государственных корпораций, дала толчок для развития идеи о создании публично-правовых компаний и принятии специального закона, обобщающего их регулирование.

Новая организационно-правовая форма юридического лица – «публично-правовая компания» – в правовой оборот официально была введена в 2014 г. путем принятия поправок в ст. 50 ГК РФ [4], а Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации» [3] (далее – Федеральный закон № 236-ФЗ) уже были определены правовое положение указанных организаций, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации. 29 июля 2017 г. был принят Федеральных закон, предусматривающий создание первой публично-правовой компании, цель которой – осуществление защиты прав участников долевого строительства [2].

Как закреплено в п. 1 ст. 2 Федерального закона № 236-ФЗ, публично-правовая компания – это унитарная некоммерческая организация, которая создается в РФ и ведет деятельность в интересах государства и общества. Для этих целей организация наделяется функциями и полномочиями публично-правового характера, т.е. властными функциями и полномочиями, которые обычно присущи органам государственной власти (см., например, ч. 5 ст. 66, ст. 125 ГК РФ). Создается публично-правовая компания либо указом Президента РФ, либо на основании Федерального закона. Кроме того, она может быть создана путем реорганизации: акционерного общества со 100-процентным участием РФ; государственной компании; некоторых государственных корпораций.

По верному утверждению О.В. Романовской, анализ Федерального закона № 236-ФЗ позволяет прийти к выводу о том, что государство активно занимается поиском форм собственного участия в предпринимательской деятельности, нацеленной на реализацию публичных функций (когда государственные ресурсы вкладываются в развитие того или иного сектора экономики, благодаря чему появляется некоторая прибыль, но которая, в свою очередь, не является самоцелью). Публичные функции с течением времени видоизменяются, что предопределяет изменение и форм участия в их реализации [13].

При этом, можем предположить, что основная цель, которую преследовал законодатель при разработке Федерального закона № 236-ФЗ, заключалась в унификации законодательного регулирования деятельности государственных корпораций, а также государственных компаний, разрозненного по специальным законам, узко направленным на регламентацию деятельности каждой государственной корпорации в отдельности [15]. Ввиду схожести конструкций, в научной среде высказывалось мнение о том, что публично-правовая компания является ни чем иным как новым названием государственной корпорации [14].

Исходя из содержания Пояснительной записки к законопроекту, следует, что публично-правовые компании должны стать тем знаменателем, к которому должны быть приведены государственные корпорации и государственные компании [7]. В том числе разработчиками законопроекта особо указывается, что согласно Плану-графику, утвержденному Председателем Правительства РФ от 29 декабря 2010 г. № 6793п-13, существующие в настоящее время государственные корпорации и государственная компания «Автодор» должны быть либо преобразованы, либо реорганизованы, либо ликвидированы. Вместе с тем, согласно Плану-графику в форму публично-правовой компании предполагается преобразовать только государственные корпорации «Внешэкономбанк» и Агентство по страхованию вкладов. Но ведь этими организациями перечень государственных корпораций не исчерпывается.

В самом Федеральном законе № 236-ФЗ какие-либо уточнения, касающиеся статуса государственных корпораций, отсутствуют. В ГК РФ, несмотря на внесение изменений, связанных с введением в законодательство новой организационно-правовой формы юридического лица – публично-правовой компании, положения, относящиеся к государственным корпорациям, изменены не были. Это означает, что правовой статус государственных корпораций по-прежнему определяют: статья 7.1 Федерального закона № 7-ФЗ и федеральные законы о создании конкретных государственных корпораций.

С учетом имеющегося к настоящему времени законодательного массива, возникает вполне закономерный вопрос о соотношении государственных корпораций и публично-правовых компаний.

Первое на что следует обратить внимание, это цели создания данных юридических лиц. В соответствии с ч. 1 ст. 7.1 Федерального закона № 7-ФЗ целью создания государственных корпорация является осуществление управленческих, социальных и иных общественно полезных функций. Этим положением, по словам Ю.А. Тарасова и Г.С. Игнатенко, существенно ограничивается сфера их применения в качестве инструмента государственной экономической политики [16]. Из ч. 5 ст. 2 Федерального закона № 236-ФЗ следует, что публично-правовая компания может быть создана в случае необходимости «проведения государственной политики, предоставления государственных услуг, управления государственным имуществом, обеспечения модернизации и инновационного развития экономики, осуществления контрольных, управленческих и иных общественно полезных функций и полномочий в конкретных сферах и отраслях экономики, для реализации особо важных проектов и государственных программ, в том числе социально-экономического развития регионов, а также в целях выполнения иных функций и полномочий публично-правового характера». Следовательно, публично-правовые компании нацелены на решение гораздо более широкого круга задач, чем государственные корпорации.

Для достижения поставленных целей на публично-правовые компании возлагается широкий круг правомочий. В частности, они наделяются правами по созданию филиалов и представительств, приобретению активов, созданию коммерческих и некоммерческих организаций, правом на принятие участия в российских и иностранных организациях и правом членства в ассоциациях и союзах (ч. 4 ст. 5 Федерального закона № 236-ФЗ). У государственных корпораций (равно как и государственных компаний) такие полномочия отсутствуют.

Признает различия между государственными корпорациями и публично-правовыми компаниями и законодатель. Об этом свидетельствует отсутствие цели на преобразование существующих государственных корпораций в новую форму. В ч. 4 ст. 2 Федерального закона № 236-ФЗ закреплено положение о том, что уже существующие государственные корпорации не подлежат реорганизации в публично-правовые компании. При этом новые государственные корпорации не создаются.

Однако, несмотря на наличие указанных выше и иных особенностей, большинство юристов сходятся во мнении, что публично-правовые компании по своей сути представляют собой не что иное, как новую версию такой организационно-правовой формы, как государственная корпорация (с некоторым расширением их функций) [9]. Подтверждает этот вывод и факт разработки и принятия Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации», направленного непосредственно на унификацию законодательства о государственных корпорациях (государственных компаниях), повышение эффективности и прозрачности их деятельности путем введения новой организационно-правовой формы. Последние по замыслу разработчиков закона должны быть преобразованы в публично-правовые компании, но, скорее всего, будет не все так просто. Государственные корпорации, имея одну организационно-правовую форму, существенно различаются объемом прав и обязанностей, в первую очередь, в сфере выполнения государственно-властных полномочий. Наиболее яркой индивидуальностью в указанной сфере отличается корпорация «Росатом». Как верно подмечено О.В. Романовской, «при всей шлифовке статуса «Росатома» (в целях исключения ее из перечня органов государственной власти), ее публично-правовое предназначение (а точнее, ее государственный статус) не может быть скрыт витиеватыми фразами об отношении государственной корпорации к некоммерческим организациям. Исходя из этого, поиск оптимального сочетания властных и частноправовых форм участия государства в экономической сфере не исчерпан. По-видимому, публично-правовая компания – только определенный этап развития института государственного участия в экономике» [13].

Резюмируя вышеизложенное, можем предположить, что развитие законодательства о государственных корпорациях, равно как и публично-правовых компаний не закончено. При этом, неоспоримым следует признавать факт наличия специфики правового статуса таких юридических лиц, вытекающего из большого объема реализуемых ими публичных функций. В сущности, государственная корпорация (как и публично-правовая компания) должна быть отнесена к юридическим лицам публичного права, проблема заключается в том, что с точки зрения законодательства такой категории не существует. К тому же, в условиях отсутствия единообразного понимания сути «юридического лица публичного права» крайне некорректным представляется определение сущности создаваемой организационно-правовой формы через указанное понятие. То есть, отнесение Федеральным законом № 236-ФЗ публично-правовой компании к юридическим лицам публичного права не решило проблему регулирования уже фактически существующих лиц данной категории. Автор придерживается мнения о том, что функционирование в правовой системе России юридических лиц, полноценное правовое регулирование которых не может осуществляться в соответствии с нормами гражданского права, свидетельствует в пользу закрепления на законодательном уровне разделения юридических лиц на лиц частного права и лиц публичного права, с оговоркой, что статус и деятельность публичных юридических лиц должны регулироваться специальным законодательством.

Библиографический список

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 2017. № 31 (ч. 1). Ст. 4808.
2. Федеральный закон от 29.07.2017 № 218-ФЗ «О публично-правовой компании по защите прав граждан – участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2017. № 31 (ч. 1). Ст. 4767.
3. Федеральный закон от 03.07.2016 № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 29.07.2017) // СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. 1). Ст. 4169; 2017. № 31 (ч. 1). Ст. 4816.
4. Федеральный закон от 05.05.2014 № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 19. Ст. 2304.
5. Федеральный закон от 08.07.1999 № 140-ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3473.
6. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ред. от 14.11.2017) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; 2017. № 47. Ст. 6846.
7. Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Документ опубликован не был. [Эл. ресурс]. СПС КонсультантПлюс.
8. Абрамова М.Г. Государство и бизнес: возможно ли эффективное партнерство? (на примере системы страхования вкладов в Российской Федерации) // Безопасность бизнеса. 2014. № 3. С. 11-14.
9. Аюшеева И.З. К вопросу об организационно-правовых формах некоммерческих организаций // Власть Закона. 2016. № 4. С. 68.
10. Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013. С. 563-567.
11. Курбатов А. Реформа гражданского законодательства: чего ожидать юридическим лицам публичного права? // Legal insight. 2011. № 1. [Эл. ресурс]. URL: https://zakon.ru/publication/reforma (дата обращения: 28.12.2017).
12. Новак Д.В. К упорядочению системы некоммерческих организаций // Вестник гражданского права. 2007. № 3. [Эл. ресурс]. URL: http://www.mvgp.ru/arhive/5/49/ (дата обращения: 28.12.2017).
13. Романовская О.В. Публично-правовые компании: новеллы в системе юридических лиц // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство». 2017. Т. 5. № 1(17). [Эл. ресурс]. URL: http://esj.pnzgu.ru/files/esj.pnzgu.ru/romanovskaya_ov_17_1_03.pdf (дата обращения: 28.12.2017).
14. Семенихин В.В. Все о некоммерческих юридических лицах. М.: ГроссМедиа, 2014. [Эл. ресурс]. URL: http://www.twirpx.com/file/1626584/ (дата обращения: 28.12.2017).
15. Серова О.А., Антропцева И.О., Иванов А.В. и др. Комментарий к Федеральному закону от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный). [Эл. ресурс]. СПС КонсультантПлюс, 2016.
16. Тарасов Ю.А., Игнатенко Г.С. Публично-правовая компания – новая организационно-правовая форма юридических лиц в Российском законодательстве // Известия Юго-Западного государственного университета. 2016. № 6(69). С. 257.

Количество просмотров публикации: Please wait

Все статьи автора «Морозов Илья Дмитриевич»

1. Публично-правовой компанией является унитарная некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, наделенная функциями и полномочиями публично-правового характера и осуществляющая свою деятельность в интересах государства и общества.

2. Публично-правовая компания может быть создана на основании федерального закона или указа Президента Российской Федерации (далее также — решение о создании публично-правовой компании) и действует на основании решения о создании публично-правовой компании и утверждаемого Правительством Российской Федерации устава.

3. Публично-правовая компания может быть создана путем реорганизации государственной корпорации (за исключением государственных корпораций, указанных в части 4 настоящей статьи), государственной компании, акционерного общества, единственным участником которого является Российская Федерация, федеральных государственных учреждений в соответствии с Федеральным законом «О публично-правовой компании «Единый заказчик в сфере строительства» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральным законом «О публично-правовой компании «Роскадастр», а также некоммерческой организации, уполномоченной Правительством Российской Федерации на осуществление функций по формированию компенсационного фонда долевого строительства, на основании федерального закона, определяющего порядок такой реорганизации.

(в ред. Федеральных законов от 29.07.2017 N 218-ФЗ, от 22.12.2020 N 435-ФЗ, от 30.12.2021 N 449-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

4. Публично-правовая компания не может быть создана путем реорганизации в форме преобразования государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ», государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов», Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех», Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».

(в ред. Федерального закона от 28.11.2018 N 452-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

5. Публично-правовая компания может быть создана в целях проведения государственной политики, предоставления государственных услуг, управления государственным имуществом, обеспечения модернизации и инновационного развития экономики, осуществления контрольных, управленческих и иных общественно полезных функций и полномочий в отдельных сферах и отраслях экономики, реализации особо важных проектов и государственных программ, в том числе по социально-экономическому развитию регионов, а также в целях выполнения иных функций и полномочий публично-правового характера.

Публично-правовые компании и государственные
корпорации как децентрализованные организации

Публично-правовой компанией (ППК) является унитарная некоммерческая организация. Компания наделяется функциями и полномочиями публично-правового характера и осуществляет свою деятельность в интересах государства и общества. Создаваться она может на основании указа Президента РФ или федерального закона и действовать на основании устава, утверждаемого Правительством РФ.
ППК может быть создана путем реорганизации государственной корпорации (компании), а также акционерного общества, где РФ единственный участник, на основании федерального закона, определяющего порядок такой реорганизации. Однако есть и исключения: корпорации «Ростех», «Росатом», «Роскосмос» не могут быть реорганизованы в публично-правовые компании.
ППК создаются для проведения всего комплекса деятельности (публичного администрирования), в который входят государственная политика, управление госимуществом, обеспечение модернизации и инновационного развития экономики, предоставление государственных услуг. На них также могут возлагаться и осуществление контрольных, управленческих и иных общественно полезных функций и полномочий, для того чтобы реализовать важные проекты и госпрограммы.
Наименование такого вида, как «публично-правовая компания», должно отражать особый смысл в административном праве. Она входит в состав публичной администрации, а именно, является децентрализованной публичной организацией.
Государственная корпорация — это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная РФ на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.
Наиболее общие положения, касающиеся государственных корпораций, содержатся в Законе о некоммерческих организациях. Однако его положения применяются к корпорациям, если иное не предусмотрено законом о ее создании. Имущество, переданное корпорации Россией, является собственностью государственной корпорации и формируется за счет имущества РФ.
Государственные корпорации наделены специальной правоспособностью. В законах, предусматривающих их создание, определяются черты административной правосубъектности таких корпораций. Они выступают не просто как участники административно-правовых отношений, а в большей или меньшей степени наделяются специальной компетенцией по администрированию. Другими словами, они наделяются качествами публичного субъекта. Государственные корпорации являются децентрализованными организациями.
В целях осуществления функций по обеспечению функционирования системы страхования вкладов и обязательному их страхованию создается Агентство по страхованию вкладов, которое осуществляет функции конкурсного управляющего (ликвидатора) при банкротстве кредитных организаций. Агентство вправе осуществлять операции по реализации имущества (предмета залога), являющегося обеспечением исполнения обязательств кредитных организаций — контрагентов Банка России по кредитам.
У Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» (ГК «Ростех») публичных функций значительно больше: обеспечение продвижения на внутренний и внешний рынки и реализации на внутреннем и внешнем рынках высокотехнологичной промышленной продукции; участие в реализации государственной политики в области военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами и государственной программы вооружения; оказание содействия деятельности организации, являющейся государственным посредником при осуществлении внешнеторговой деятельности, в отношении продукции военного назначения.
ГК «Ростех» вправе участвовать в формировании внешнеторговых цен на продукцию военного назначения; контролировать соблюдение организациями требований проектов, программ и внешнеторговых контрактов в области военно-технического сотрудничества; осуществлять мониторинг финансового состояния организаций, участвующих в реализации проектов, программ и внешнеторговых контрактов в области военно-технического сотрудничества, реализуемых с участием ГК «Ростех» и (или) организации, являющейся государственным посредником, при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения.
Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (ГК «Росатом») — уполномоченный орган управления использованием атомной энергии, и она наделена полномочиями, по общему правилу осуществляемыми федеральными органами исполнительной власти. Так, ГК «Росатом» создается и действует в целях проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов России, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и профессионального образования, осуществления международного сотрудничества в этой области.
ГК «Росатом»: обеспечивает контроль над обращением ядерных материалов, реализует полномочия государственного компетентного органа по ядерной и радиационной безопасности, осуществляет лицензирование деятельности организаций по использованию ядерных материалов и радиоактивных веществ и др.
Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» (ГК «Роскосмос») является уполномоченным органом управления в области исследования, освоения и использования космического пространства, наделенным полномочиями осуществлять от имени РФ государственное управление и руководство космической деятельностью в соответствии с Законом РФ «О космической деятельности», а также нормативно-правовое регулирование в данной области.
Другой разновидностью децентрализованных организаций в России выступают государственные компании (Государственная компания «Российские автомобильные дороги» — ГК «Автодор»). Она является некоммерческой организацией, не имеющей членства и созданной Россией на основе имущественных взносов в целях оказания государственных услуг и выполнения иных полномочий в сфере дорожного хозяйства с использованием федерального имущества на основе доверительного управления. РФ передает ей в качестве имущественных взносов часть своего имущества, которое становится ее собственностью.
Порядок образования публично-правовых и государственных компаний очень напоминает порядок образования государственных корпораций. Для создания государственной компании не требуются учредительные документы. Вся необходимая информация о ней должна содержаться в законе о создании.
Наделение государственных корпораций публично-правовыми управленческими функциями не противоречит их сущности как одного из видов некоммерческих организаций. А наделение их такими государственно-властными полномочиями, как нормативно-правовое регулирование, надзор и контроль, сближает правовое положение государственной корпорации и органа исполнительной власти. Конституционность такой конструкции сомнительна, поскольку в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ исчерпывающим образом перечислены субъекты, которые осуществляют государственную власть, и это, естественно, только государственные органы.
Наделение государственных корпораций публично-правовыми функциями должно сопровождаться установлением контроля над их выполнением (установлен даже более льготный режим контроля, чем для иных некоммерческих организаций). Подконтрольности корпораций Правительству РФ или соответствующему федеральному органу исполнительной власти практически нет.
Государственные корпорации, по сути дела, безответственны, что абсолютно не вписывается в обычные механизмы построения публичной администрации. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность корпораций и их должностных лиц по достижению установленных законами целей, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Наделение государственных корпораций полномочиями управляющего субъекта, видимо, должно повлечь гораздо более четкую правовую регламентацию их деятельности, направленной на получение доходов. Обычно управляющие субъекты в РФ действуют на основе разрешительного правового режима, т.е. они вправе выполнять лишь те функции, которые входят в их компетенцию. В полномочия таких субъектов, составляющие основу их компетенции, входят исполнительно-распорядительная деятельность, контрольно-надзорные функции, нормотворческая деятельность и иные публично-правовые по своему характеру полномочия. Но при этом такие субъекты не имеют права на предпринимательскую деятельность.
Формулировки законов о том, что государственная корпорация «может заниматься предпринимательской деятельностью постольку, поскольку это служит достижению ее целей», достаточно условны. В своей деятельности, направленной на получение дохода, государственные корпорации находятся в более льготных условиях, чем иные субъекты предпринимательской деятельности (на них не распространяется Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)»).
Учитывая опыт зарубежных стран, представляется возможным передача Российской Федерацией государственным корпорациям только функций по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг, как это сделано в случае с государственной компанией. Кроме того, должен быть установлен контроль над реализацией государственными корпорациями государственно-властных полномочий.