В условиях перехода
Вооруженных Сил РФ к новому облику
особую значимость приобретает процесс
передачи непрофильных функций иным
(сторонним) организациям, что в
экономической литературе получило
наименование «аутсорсинг». Данное
явление не является новым в практике.
Однако в юридической науке, в отличие
от экономических наук, пока отсутствуют
серьезные исследования данного явления.
Правовое регулирование в данной сфере
является фрагментарным и не отражает
практических потребностей, вследствие
чего в ряде случаев применяются отдельные
правовые нормы по аналогии.
В принципе речь
идет о двух явлениях. С одной стороны,
это передача непрофильных (или неглавных,
второстепенных) функций для их выполнения
сторонними организациями, которые могут
быть урегулированы гражданско-правовым
договором (например, подряда или
предоставления услуг). С другой стороны,
речь идет о привлечении персонала
сторонних организаций для выполнения
задач в интересах МО РФ. Если первое
направление отчасти разработано и
апробировано <1>, то второе направление
нуждается в особом осмыслении и правовом
закреплении. Что касается широкомасштабного
использования аутсорсинга в военной
сфере, то оно началось в 1964 г., когда
компания Serco
заключила контракт с Министерством
обороны Великобритании по управлению
системами слежения за баллистическими
ракетами и системами раннего оповещения
в Файлингдейле <2>.
———————————
<1> Например,
государственный оборонный заказ,
поставка товаров для государственных
нужд, подрядные работы в сфере строительства
и т.д.
<2> См.: Таймал
Р., Пичугин И.П. Аутсорсинг становится
популярной бизнес-моделью // Коммерсант.
2001. 24 августа.
Слово «аутсорсинг»
(англ. — outsourcing)
можно перевести с английского буквально
как «вне источника» <1>,
«использование чужих ресурсов»;
заложенный в него иностранный корень
означает действие, направленное на
улучшение, оптимизацию процесса в
реальном времени <2>. Часто как русский
аналог слова «аутсорсинг» применяется
понятие «кооперация» <3>. В первом
приближении аутсорсинг это — договоренность
о передаче непрофильных функций
организации другим исполнителям,
специализирующимся в конкретных областях
и имеющим больший опыт, возможности и
знания; это стратегия
управления,
благодаря которой можно оптимизировать
процессы, протекающие в организации, и
полностью сосредоточится на главном
направлении деятельности.
———————————
<1> См.: Англо-русский
и русско-английский словарь / Под ред.
О.С. Ахмановой, Е.А.М. Уилсон. М.: Рус. яз.,
1989. С. 474.
<2> В научной
литературе встречаются следующие
термины, соотносимые с термином
«аутсорсинг»: а) экстернализация
— передача контроля над выполнением
операции сторонней компании; б) «facilities
management» —
управление мощностями; в) «contracting
out» —
передача контракта на сторону; «spin
off» —
выделение единиц бизнеса; «shrinking»
— сокращение, сжатие организации;
«downsizing»
— уменьшение организации; «deleyering»
— ограничение числа уровней управления.
<3> Кооперация
как организационно-правовая форма
предприятия устарела, но основные
принципы построения сотрудничества в
данном контексте кооперации могут
применяться и в современных условиях.
Во времена плановой экономики СССР
применялись понятия операционного,
календарного разделения процесса
производства готовой продукции, внутри
которых была узкая специализация
производственных единиц. С другой
стороны, даже крупные заводы и фабрики
изготавливали продукцию, которая была
только составляющей частью, полуфабрикатом
для общей готовой продукции некоторой
отрасли.
Проблемы аутсорсинга
получили определенное освещение,
преимущественно в экономической
литературе <1>. Однако в юридической
науке пока отсутствуют серьезные научные
исследования данного явления. Аутсорсинг
означает: а) в экономическом смысле это
выполнение каких-либо второстепенных
производственных функций организации
силами сторонних организаций,
специализирующихся в выполнении
соответствующих работ; б) в юридическом
смысле — возмездные услуги внешнего
исполнителя (специализированной
организации) в пользу организации-заказчика.
Сущность аутсорсинга заключается в
распределении производственных функций
и административно-управленческих
процессов в соответствии с принципом:
«оставляю себе только то, что могу
делать лучше других, передаю внешнему
исполнителю то, что он делает лучше
других».
———————————
<1> См. подробнее:
Григораш И.В. Зависимые юридические
лица в гражданском праве: опыт
сравнительно-правового исследования.
М.: Волтерс Клувер, 2007; Вишняков О.,
Гайнутдинов Д. Аутсорсинг как инструмент
реформирования компании // Консультант.
2005. N 15; Костян И., Власенко М. Договор
аутсорсинга с точки зрения права
// Кадровик. Трудовое право для кадровика
2008. N 11; Самиев П. Аутсорсинг как национальная
идея // Банковское обозрение. 2008. N 11;
Кизим А.А., Гуров О.В., Андрианова-Ушакова
А.А. Особенности
перехода российских промышленных
предприятий
на аутсорсинг. Специфика правовой среды
// Экономический анализ. Теория и практика.
2008. N 18; Луговая Н.Н. Предоставление
персонала,
или Плюсы и минусы аутсорсинга и
аутстаффинга // Промышленность:
бухгалтерский учет и налогообложение.
2008. N 4; Мамина И. Перспективы
и проблемы применения аутсорсинга
// Управление персоналом. 2007. N 12; Горнов
П. Фемида
и аутсорсинг
// Консультант. 2008. N 17; www.berator.ru; Волченков
С.А. Банковский аутсорсинг: теоретические
и практические аспекты: Автореф. дис.
… канд. экон. наук. СПб., 2009; Михайлов
Д.В. Аутсорсинг. Новая система организации
бизнеса: Учеб. пособ. М.: КноРус, 2006;
Аксенов Е., Альтшулер И. Аутсорсинг: 10
заповедей и 21 инструмент. СПб.: Питер,
2009. 464 с.
Применительно к
сферам деятельности военной организации
государства и степени влияния на
осуществляемые процессы возможно
определить следующие формы
аутсорсинга: 1) в рамках оборонного
строительства — производственный
(промышленный); 2) в рамках военного
строительства — административно-управленческих
процессов и отдельных задач <1>.
Производственный
(промышленный)
аутсорсинг в рамках оборонного
строительства представляет собой
передачу части производственной цепочки,
а иногда и целого производственного
цикла одной организацией во внешнее
управление другой организации <2>.
Аутсорсинг административно-управленческих
процессов
в рамках военного строительства
представляет собой способ оптимизации
деятельности военной организации
государства, при котором происходит
передача второстепенных, непрофильных
функциональных обязанностей, напрямую
не связанных с реализацией
властно-распорядительных полномочий,
внешней негосударственной специализированной
организации (индивидуальному
предпринимателю), способной выполнять
указанные процессы более эффективно,
путем заключения гражданско-правовых
договоров на конкурсной основе в
соответствии с заданными (установленными
по договору) условиями <3>.
———————————
<1> Аутсорсинг
отдельных задач предполагает передачу
сторонним исполнителям отдельных
проектов с ограниченными сроками и
бюджетом. В данном исследовании эта
форма аутсорсинга рассматриваться не
будет.
<2> Существует
также вариант не передачи, а продажи
производственных подразделений с целью
дальнейшего сотрудничества на условиях,
установленных в договоре аутсорсинга.
Например, предприятие, изготавливающее
и продающее мебель, занимается только
проектировкой, контролем изготовления
и реализацией конечной продукции. Все
промежуточные этапы изготовления
продукции осуществляются сторонними
организациями (аутсорсерами).
<3> В сфере
предпринимательских отношений давно
и прочно утвердилось аналогичное
понимание бизнес-процессов (англ.
Business Process
Outsourcing, BPO).
Бизнес-процесс
представляет собой систему последовательных,
целенаправленных и регламентированных
видов деятельности, в которой посредством
управляющего воздействия и с помощью
ресурсов входы процесса преобразуются
в выходы, результаты процесса,
представляющие ценность для потребителей.
Считается, что
внешнему исполнителю могут быть переданы
практически любые функции организации.
На практике наиболее распространенными
видами аутсорсинга является передача
следующих функций (высокоуровневых
процессов): технического обслуживания
и ремонта (например, автомобильной
техники, воздушных, морских судов);
эксплуатации объектов недвижимости;
планирования и оптимизации управленческих
процессов; экономической и информационной
безопасности; бухгалтерских услуг,
расчета налогов, заработной платы
сотрудников; юридического (правового)
обеспечения деятельности организации;
маркетинговых услуг; рекламных услуг;
транспортных услуг; услуг доставки
(логистики <1>); охранных услуг;
информационных систем (IT-аутсорсинг
<2>); процессов в области управления
взаимоотношениями с клиентами (англ.
CRM)
и, в частности, обработки телефонных
вызовов и передачи на сторону колл-центров
<3>; управления персоналом (HR-услуг
<4>, англ. HRO
— Human Resources Outsourcing),
в том числе кадровое администрирование,
ведение кадрового делопроизводства и
др. Термин «аутсорсинг» достаточно
редко применяется для определения
обслуживающих процессов, таких как
уборка и обслуживание помещений
(клининг);
организация питания.
———————————
<1> Под логистикой
понимается управление материально-техническим
обеспечением, товарно-материальными
запасами. См.: Барихин А.Б. Большой
юридический энциклопедический словарь.
С. 286.
<2> IT-аутсорсинг
(аутсорсинг в области информационных
технологий) — вид аутсорсинга, при котором
происходит передача обслуживания
информационных систем другой организации
(например, обслуживание корпоративных
сетей, веб-сайтов, серверов, создание и
внедрение программных продуктов,
дальнейшее их обслуживание и модернизация,
консультации пользователей по вопросам
информационных технологий, обеспечение
защиты информации, проверка работоспособности
компьютеров и т.д.). В России IT-аутсорсингом
чаще называют абонентское обслуживание
компьютеров и компьютерной техники.
<3> Под этим
понимается использование ресурсов,
знаний, налаженных процессов,
профессионализма сторонней организации
колл-центра (call-центр) в качестве основного
инструмента гарантированной обработки
всего входящего и исходящего телефонного
трафика компании, с высоким уровнем
качества.
<4> Аутсорсинг
кадров (HR-услуг) включает как взаимодействие
с кадровыми агентствами с целью подбора
персонала, так и комплексное предоставление
услуг: начисление заработной платы,
расчет налогов, отслеживание выполнения
трудового законодательства (отпуска,
больничные, отгулы и т.д.), т.е. фактически
аутсорсинговая компания становится
фактическим работодателем, беря на себя
все функции отдела кадров. Практика
аутсорсинга процессов управления
персоналом получила распространение
в РФ, различные кадровые агентства
занимаются набором (наймом) персонала,
но поставщиков комплексных услуг
значительно меньше, среди них можно
выделить компании interComp
и UCMS Group.
Специфическими особенностями при этом
обладают аутстаффинг и лизинг персонала.
Неоднократно
высказывалось мнение о целесообразности
передачи «непрофильных» функций
МО РФ сторонним организациям. «Профильные»
функции (задачи и полномочия) МО РФ
определены Положением
о Министерстве обороны Российской
Федерации, утвержденном Указом Президента
РФ от 16 августа 2004 г. N 1082. Сформулированным
задачам должны соответствовать полномочия
<1>. Особенности формулирования 82
полномочий МО РФ в ст.
7 Положения
проявляются в том, что даже терминологически
МО РФ в 62 случаях действует самостоятельно
<2>, а в 20 случаях — «в соучастии»
<3>. Соответственно, лишь самостоятельные
полномочия <4> (функции <5>) могут
определяться как «профильные» и
лишь в их рамках можно говорить об
избыточности и возможности реформирования.
При этом следует разграничивать
полномочия МО РФ и функции ВС РФ, поскольку
первые гораздо шире вторых.
———————————
<1> Так, задаче
осуществления мероприятий по строительству
ВС (подп.
8 п. 3
Положения) соответствуют полномочия
по разработке и реализации концепции
и плана строительства ВС (подп.
11 п. 7
Положения) и осуществления контроля
реализации планов строительства (подп.
15 п. 7
Положения).
<2> МО РФ
самостоятельно: организует
(развертывание, мероприятия, обеспечение,
исследования, службу, деятельность,
работу, функционирование, эксплуатацию,
перевозки, защиту, обслуживание — 28);
осуществляет
(руководство, контроль, координацию,
регулирование, расследование, организацию,
реализацию — 15); разрабатывает
(предложения, концепции, планы, ГОСТ,
меры, мероприятия, политику, требования
— 12); совершенствует
(правовую основу, систему воспитания,
управление — 3); определяет
(порядок — 1); формирует
(кадровую политику — 1); проводит
(государственную экспертизу — 1); утверждает
(требования — 1).
<3> МО РФ «в
соучастии»: координирует
(деятельность, мероприятия, заказы — 6);
реализует
(меры, политику — 5); обеспечивает
(реализацию, укрепление, хранение, учет,
расходование — 4); подготавливает
(предложения — 2); участвует
(1); обобщает
(1); финансирует
(1).
<4> Под полномочием
понимается официально предоставленное
кому-нибудь право какой-нибудь
деятельности, ведения дел. См.: Ожегов
С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь
русского языка. С. 554.
<5> Под функцией
понимается обязанность, круг деятельности.
См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый
словарь русского языка. С. 858.
Военным строительством
занимается Президент РФ и Правительство
РФ, а МО РФ — строительством ВС РФ.
Минобороны России является органом
управления
ВС РФ (п.
2
Положения), осуществляет координацию
и контроль деятельности подведомственных
ему Федеральной службы по военно-техническому
сотрудничеству <1>, Федеральной службы
по оборонному заказу <2>, Федеральной
службы по техническому и экспортному
контролю <3> и Федерального агентства
специального строительства <4>.
Положением о МО РФ установлено, что
Минобороны России осуществляет следующие
полномочия (п. 7): осуществление правомочий
собственника имущества, закрепленного
за ВС (подп.
71);
организация функционирования и развития
единых систем технического и тылового
обеспечения ВС (подп.
46);
осуществление размещения и оплаты
заказов на вооружение и военную технику
<5> (далее — ВиВТ) (закупка, сервисное
обслуживание, модернизация, ремонт,
утилизация), капитальное строительство,
закупка (продовольствия, вещевого и др.
имущества, материальных и иных ресурсов)
(подп.
48);
организация эксплуатации, модернизации
и ремонта ВиВТ, имущества в ВС (подп.
52);
организация торгово-бытового обслуживания
военнослужащих и членов их семей (подп.
67).
———————————
<1> См.: Указ
Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1083
«Вопросы Федеральной службы по
военно-техническому сотрудничеству»
(с изм.) // СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3539.
<2> См.: Указ
Президента РФ от 21 января 2005 г. N 56с
«Вопросы Федеральной службы по
оборонному заказу» (с изм.) // СЗ РФ.
2004. N 5. Ст. 358.
<3> См.: Указ
Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1085
«Вопросы Федеральной службы по
техническому и экспортному контролю»
(с изм.) // СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3541.
<4> См.: Указ
Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1084
«Вопросы Федерального агентства
специального строительства» (с изм.)
// СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3540.
<5> См.: Приказ
Минобороны РФ от 29 января 2007 г. N 43 «Об
утверждении Административного регламента
исполнения Федеральной службой по
оборонному заказу государственной
функции по ведению в установленном
порядке реестра заключенных государственных
контрактов (договоров) по государственному
оборонному заказу» (зарег. в Минюсте
России 22 марта 2007 г. Рег. N 9132) // БНА ФОИВ.
2007. N 17.
Какие полномочия
можно считать «непрофильными»,
подлежащими оптимизации? Прямой ответ
на этот вопрос вызовет бурю критики,
ведь всегда можно доказать обратное.
Попытаемся определить такие полномочия,
как сферы (направления деятельности),
исходя из уже устоявшихся, получивших
правовое закрепление: 1) сфера промышленного
производства продукции военного
назначения (ПВН), деятельность предприятий
оборонно-промышленного комплекса (ОПК),
государственный оборонный заказ; 2)
сфера услуг, материально-технического
обеспечения, обеспечивающая различные
потребности МО РФ (в том числе военное
образование, военная медицина).
Обозначенные сферы могут быть отнесены
к «непрофильным», без которых
возможен новый
облик как
МО РФ, так и ВС РФ. Так в чем же состоит
новый облик? Видимо, только в военной
составляющей деятельности ВС РФ («армия
бомбит и стреляет»). Представляется,
что при этом важно как сохранить
определенную самодостаточность военной
организации, сбалансированность функций,
так и иметь твердые гарантии четкого и
бесперебойного выполнения сторонними
организациями переданных им функций в
интересах МО РФ (в том числе в условиях
военного времени, на удаленных ТВД и
др.).
На аутсорсинг
могут быть переведены предприятия
ремонтной сферы <1>, объекты
жилищно-коммунального и гостиничного
хозяйства <2>, предприятия
социально-бытовой сферы, объекты
снабжения военнослужащих <3>, учреждения
здравоохранения (с правом юридического
лица) <4>, учреждения образования <5>,
культуры <6>, спортивные объекты
(сооружения). Это позволит решить проблему
эффективности использования недвижимого
имущества, т.е. обеспечить квалифицированное
управление, увеличение доходности,
должное обслуживание, эксплуатацию и
своевременный ремонт объектов. Повышение
эффективности использования зданий,
улучшение их физического и экономического
состояния приведет к повышению доходности
и увеличению их рыночной стоимости, а
также стоимости организаций, осуществляющих
хозяйственное использование данных
объектов. Это естественным образом
повлияет на увеличение стоимости
основных средств и совокупную прибыль
МО РФ как юридического лица <7>.
———————————
<1> К предприятиям
ремонтной
сферы можно
отнести: вертикально интегрированные
акционерные холдинговые компании, акции
которых закреплены в собственности
государства, что обеспечивает условия
сохранения управляемости и финансовой
устойчивости этих предприятий в период
реформ; АО (с реализацией акций на
открытых аукционах); АО (с 100% акций в
собственности государства) и др.
<2> К объектам
жилищно-коммунального
хозяйства
можно отнести: объекты коммунально-бытового
назначения; инженерные коммуникации;
жилые строения (в том числе ветхие,
аварийные, с просроченными сроками
капитального ремонта); гостиницы.
<3> К предприятиям
социально-бытовой
сферы,
объектам снабжения
военнослужащих
можно отнести: предприятия бытового
обслуживания (ателье, бани, парикмахерские
и др.); торговые предприятия (магазины);
объекты общественного питания (столовые,
кафе и др.); хлебопекарни.
<4> К учреждениям
здравоохранения
(с правом юридического лица) можно
отнести: военные госпитали (и их филиалы),
санатории (и их филиалы) и другие
лечебно-профилактические учреждения,
имеющие коечный фонд; лечебно-диагностические
и консультативно-диагностические
центры, поликлиники (в том числе являющиеся
структурными подразделениями), диспансеры
и другие амбулаторно-поликлинические
учреждения. Исключение составляют
медицинские пункты, войсковые лазареты
— они отнесены к объектам войскового
хозяйства.
<5> Высшее
военно-учебное заведение создается,
реорганизуется и ликвидируется
Правительством РФ по представлению
Министра обороны РФ. Полномочия учредителя
после создания (реорганизации) высшего
военно-учебного заведения выполняет
Министерство обороны. См.: Руководство
по организации работы высшего
военно-учебного заведения Министерства
обороны Российской Федерации (с изм.).
Утверждено Приказом Минобороны РФ от
12 марта 2003 г. N 80 «Об утверждении
Руководства по организации работы
высшего военно-учебного заведения
Министерства обороны Российской
Федерации» (зарег. в Минюсте России
8 апреля 2003 г. Рег. N 4388) // Российская
газета. 2003. N 70; БНА ФОИВ. 2003. N 27; Российская
газета (приложение). 2003. N 27.
<6> В соответствии
с п.
2 Положения
о Домах офицеров и офицерских клубах
Вооруженных Сил Российской Федерации,
учредителем Домов офицеров и офицерских
клубов является Министерство обороны.
См.: Приказ
Минобороны РФ от 17 июня 1997 г. N 235 «О
Домах офицеров, офицерских клубах и
клубах воинских частей Вооруженных Сил
Российской Федерации». Текст Приказа
официально опубликован не был.
<7> См.: пункт
13 Положения
о Министерстве обороны Российской
Федерации.
Во исполнение
Указа
Президента Российской Федерации от 15
сентября 2008 г. N 1359 <1> Постановлением
Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. N 875
<2> учреждено ОАО «Оборонсервис»
<3>, акции которого находятся в
собственности РФ по формуле «100
процентов акций минус одна акция».
Это должно оптимизировать структуру
организаций, подведомственных Минобороны
России, повысить эффективность их
деятельности. В уставный капитал
холдинговой компании <4> ОАО
«Оборонсервис» внесены акции девяти
учреждаемых ОАО (они являются дочерними
предприятиями): «Авиаремонт»,
«Спецремонт», «Ремвооружение»,
«Оборонстрой», «Агропром»,
«Оборонэнерго», «Военторг»,
«Красная звезда», «Славянка».
Задача этих ОАО — обеспечивать потребности
Вооруженных Сил РФ, а также государственных
и иных (в том числе иностранных) заказчиков
<5>. По завершении этапа формирования
оборонного холдинга учредители приступили
к осуществлению внутренней оптимизации.
Уставный капитал «Оборонсервис»
сформирован из акций ОАО, созданных
путем преобразования 268 ФГУПов и 43 ОАО
(всего — 311 предприятий). МО РФ осуществляет
права акционера РФ в отношении указанных
ОАО <6> и обеспечивает формирование
советов директоров. «Оборонсервис»
включен в перечень стратегических
предприятий и стратегических акционерных
обществ <7>.
———————————
<1> См.: Указ
Президента РФ от 15 сентября 2008 г. N 1359
«Об открытом акционерном обществе
«Оборонсервис» // СЗ РФ. 2008. N 38. Ст.
4273.
<2> См.: Постановление
Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. N 875
«О мерах по реализации Указа Президента
Российской Федерации от 15 сентября 2008
г. N 1359 «Об открытом акционерном
обществе «Оборонсервис» // СЗ РФ.
2008. N 48. Ст. 5623.
<3> Приоритетным
направлением деятельности ОАО
«Оборонсервис» определено управление
деятельностью учреждаемых ОАО и
координация их взаимодействия в интересах
ВС РФ, государственных и иных заказчиков,
включая иностранных.
КонсультантПлюс:
примечание.
Монография
И.С. Шиткиной «Холдинги: Правовое
регулирование экономической зависимости.
Управление в группах компаний:
Научно-практическое издание» включена
в информационный банк согласно публикации
— Волтерс Клувер, 2006.
<4> Холдинговой
компанией признается предприятие,
независимо от его организационно-правовой
формы, в состав активов которого входят
контрольные пакеты акций других
предприятий. Предприятия, контрольные
пакеты акций которых входят в состав
активов холдинговой компании, именуются
дочерними. См.: Временное положение
о холдинговых компаниях, создаваемых
при преобразовании государственных
предприятий в акционерные общества.
Утверждено Указом Президента РФ от 16
ноября 1992 г. N 1392 «О мерах по реализации
промышленной политики при приватизации
государственных предприятий» (с посл.
изм.) // Российская газета. 1992. N 251; САПП
РФ. 1992. N 21. Ст. 1731; Ведомости СНД РФ и ВС
РФ. 1992. N 47. Ст. 2722. О холдинговых компаниях
см. подробнее: Шиткина И.С. Холдинги:
правовое регулирование экономической
зависимости. Управление в группах
компаний. М.: Волтерс Клувер, 2008. 560 с.;
Шиткина И.С. Холдинги: правовое
регулирование и корпоративное управление:
Научно-практ. издание. М.: Волтерс Клувер,
2008. 648 с.
<5> Определены
следующие приоритетные направления
деятельности учреждаемых ОАО: «Авиаремонт»
— гарантийное и сервисное обслуживание,
модернизация, ремонт и утилизация
авиационной техники; «Спецремонт»
— гарантийное и сервисное обслуживание,
модернизация, ремонт и утилизация
техники; «Ремвооружение» — гарантийное
и сервисное обслуживание, модернизация,
ремонт и утилизация вооружения и военной
техники; «Оборонстрой» — строительство
и эксплуатация объектов; «Агропром»
— производство и поставка сельскохозяйственной
продукции и продовольственных товаров;
«Оборонэнерго» — эксплуатация,
обслуживание, ремонт, модернизация
энергетических объектов; «Военторг»
— торгово-бытовое обслуживание и
организация питания; «Красная звезда»
— производство полиграфической продукции
и осуществление деятельности в сфере
культуры, кинематографии и средств
массовой информации; «Славянка» —
предоставление гостиничных услуг.
<6> Порядок
участия публично-правовых образований
в отношениях, регулируемых гражданским
законодательством (следовательно, в
том числе и в отношениях, связанных с
учреждением АО), определен ст.
125 ГК РФ.
Нормы этой статьи устанавливают, что
от имени публично-правовых образований
выступают органы государственной власти
и органы местного самоуправления.
Корреспондирует этим нормам норма ч.
2 п. 1 ст. 10
Федерального закона от 26 декабря 1995 г.
N 208-ФЗ «Об акционерных обществах»,
устанавливающая запрет государственным
органам и органам местного самоуправления
выступать учредителями общества (если
федеральные законы прямо не предусматривают
иное). Подобное положение установлено
ч.
3 п. 4 ст. 66
ГК РФ.
<7> См.: Указ
Президента РФ от 4 августа 2004 г. N 1009 «Об
утверждении Перечня стратегических
предприятий и стратегических акционерных
обществ» (с изм.) // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст.
3313.
Аутсорсинг
административно-управленческих
процессов
в рамках военного строительства не
исключает привлечение внешних исполнителей
для выполнения ряда функций, которые
традиционно выполнялись исключительно
лицами, включенными в военную организацию
государства. Новые форматы вооруженных
конфликтов современности вызвали не
только появление новых подходов к
использованию средств и методов ведения
боевых действий, но и переосмысление
роли комбатантов.
В начале XXI в. четко
проявилась новая тенденция в военном
деле — создание частных вооруженных
формирований и ведение их «корпоративными
воинами» боевых действий (своеобразная
«приватизация» вооруженных сил)
<1>. По-английски
они
именуются
либо
Private
Military Companies (PMC),
либо
Private
Military Firms (PMF).
В дальнейшем
нами будет использоваться аббревиатура
ЧВК. В современных вооруженных конфликтах
и международных миротворческих операциях
ЧВК становятся равноправным правовым
субъектом наряду с родами и видами
вооруженных сил <2>. Согласно заключениям
американских экспертов, формирования
подобного типа со временем будут
приобретать все большую роль. Такие
формирования уже сегодня берут на себя
все больше функций армии и полиции.
Привлечение ЧВК для решения задач с
помощью вооруженной силы, становление
и развитие «военного подряда» —
свершившийся факт, однако юридические
исследования данной проблемы носят
фрагментарный характер <3>.
———————————
<1>
См.
подробнее
сайты:
Global Security (http:// www.globalsecurity.оrg/
military/ world/ para/ pmc-list.htm); Military Contractors (http://
www.topsy.оrg/
contractors.html); Private Military Companies (http://
www.primetimecrime.com/ Recent/ War%20on%20terror/
Private%20Military%20Companies.htm). Статьи:
Merc War by Aaron Glantz. Thursday April 01, 2004. www.orpwatch.org;
Private military company: a legitimate International entity within
modern conflict. By major S. Goddard, maj, ra Inf, Australia. B.A.,
University of New South Wales, Fort Leavenworth, Kansas. 2001;
«Private Firms Do US Military’s» By Jim Krane. Associated
Press. October, 29, 2003; IPOA Press Release. February 23, 2005.
«Groupe EHC (EHC Group) Becomes IPOA’s First French Member»
(www.IPOAonline.org).
<2> См.: Мукин Ю.
Использование гражданских контрактников
и частных вооруженных формирований в
современных конфликтах // Зарубежное
военное обозрение. 2008. N 7. С. 27.
<3> Проблематике
ЧВК посвящен ряд специальных исследований:
Peter Singer. Corporate
Warriors: The Rice of the Privatized Military Industry. Cornell
University Press, NewYork, 2003; Spicer rim. An Unorthodox Soldier.
Peace and War and Sandline Affair. Edinburgh, 2003; Уэсселер
Рольф.
Война как
услуга / Пер. с нем. Г. Сахацкого. М.:
Столица-Принт, 2007. 320 с.
Действительно,
если в силу политических причин иметь
многочисленные вооруженные силы «не
модно», следует искать пути восполнения
численности путем «огражданивания».
Бывшие военные специалисты, хорошо
знающие свою «работу», на условиях
хорошей оплаты готовы вновь встать в
строй и выполнять задачи «полувоенного»
характера, в том числе с риском для
жизни. Можно высказать суждение о том,
что спрос на частные военные услуги в
обозримом будущем будет расти.
Для человека с
советским воспитанием подобные идеи
режут слух — мы привыкли к тому, что
легальная вооруженная сила есть только
у государства. С этой точки зрения
профессиональный военный — это
государственный служащий в погонах.
Американский военный аналитик Решад
Азиз <1> считает, что смена мировых
политических и экономических реалий
меняет представление о том, какими
должны быть легальные вооруженные силы.
Этот феномен пугает правозащитные
организации, считающие частные военные
и охранные компании, действующие в
Ираке, Афганистане, Колумбии, в странах
тропической Африки и Юго-Западной Азии,
— конторами по привлечению наемников и
«зарабатыванию денег на войне». Но
даже ООН меняет сейчас свое отношение
к «частникам». Не исключено, что в
ближайшие десятилетия наряду с привычными
национальными армиями боевые задачи
будут выполнять ЧВК. Разумеется, мы
исходим из того, что частные вооруженные
формирования не входят в структуру
вооруженных сил и правоохранительных
органов, не создаются государством.
———————————
<1> См.: Решад
Азиз. Приватизированная война. http://
www.1news.az/ articles.php?item_id= 20071008104655474&sec_Id=48.
Только в 90-х гг. XX
в. «корпоративные воины» так или
иначе участвовали в 700 конфликтах,
тренировали войска в 42 странах, участвовали
в постконфликтном урегулировании. В
вооруженном конфликте в Персидском
заливе соотношение военнослужащих США
и специалистов ЧВК было 1:50. Но с началом
«глобальной войны с террором»
произошел настоящий бум «частного
военного бизнеса», с концентрацией
применения, естественно, в Афганистане
и Ираке, являясь вторым (после Пентагона)
«поставщиком» военных сил. В Ираке,
по разным оценкам <1>, «работало»
более 100 ЧВК, в их составе находились
около 30 тыс. сотрудников и 70 тыс. местных
жителей, являвшихся идеальным инструментом
там, где с политической точки зрения
использование армейских сил крайне
невыгодно либо вообще невозможно. Лица,
завербованные такими компаниями,
действуют в «серой зоне» в условиях
ограниченного надзора или армейского
контроля. ЧВК разрабатывают концепции
безопасности и проводят анализ рисков,
осуществляют военную и полицейскую
подготовку в 130 странах мира.
———————————
<1> Достаточно
сложно получить точные данные о количестве
ЧВК и численности их персонала. Так,
согласно Докладу за 2005 г. Управления
государственной ответственности
Правительства США Конгрессу об
использовании ЧВК в Ираке, там действовали
до 60 компаний с персоналом до 25 тыс.
сотрудников. В докладе за 2006 г. приведены
другие цифры: 181 ЧВК и более 48 тыс.
персонала. Перепись подрядчиков в Ираке,
проведенная Министерством обороны США
и охватывающая граждан США, Ирака и
третьих стран (но не субподрядчиков),
работающих в Ираке на Правительство
США, дала более высокую цифру — 100 тыс.
Цит. по: Жийар Э.-К. Бизнес идет на войну:
частные военные и охранные компании и
международное гуманитарное право //
Международный журнал Красного Креста.
2006. Т. 88. N 863. С. 3.
На самом деле эта
тенденция далеко не нова, иное дело, что
она должна облекаться в определенную
юридическую форму, которая нуждается
в определении своей правомерности. В
этой связи возникает ряд взаимосвязанных
проблемных вопросов, требующих своего
разрешения. Условно, через призму
юрисдикции государства, их можно
разделить на две группы: 1) статус ЧВК
как юридических лиц; 2) статус физических
лиц (персонала), входящих в состав ЧВК.
При этом имеется в виду как юрисдикция
государства регистрации (происхождения)
юридических и физических лиц, так и
юрисдикция принимающего государства,
а также третьего государства, чьи
интересы могут быть затронуты такой
деятельностью.
Выяснение статуса
ЧВК как юридических лиц требует
исследования следующих проблемных
вопросов: а) что собой представляют ЧВК;
б) каковы их цели и задачи, права и
обязанности (каков их бизнес); в) каков
объем отношений с государством, которое
их нанимает, и с государством, где они
осуществляют свою деятельность; г) в
силу каких соображений рядом государств
уже сделан такой выбор; д) каковы пределы
аутсорсинга государственных функций
в военной сфере; е) каковы последствия
такой эрозии силовой монополии
государства; ж) следует ли такую
деятельность запретить либо ограничиться
установлением рамок правового
регулирования (на международном уровне,
на внутригосударственном уровне либо
путем саморегуляции). Выяснение статуса
физических лиц (персонала), входящих в
состав ЧВК, требует исследования
следующих проблемных вопросов: а)
является ли персонал ЧВК комбатантами,
гражданскими лицами либо наемниками;
б) каков объем правовой защиты этих лиц;
в) является ли их участие в вооруженных
конфликтах международно-противоправным
деянием.
На эти вопросы
пытались ответить многие авторы (в том
числе МККК). Их выводы сводились к тому,
что, с одной стороны, ЧВК должны действовать
в рамках МГП, а с другой стороны,
отсутствует международно-правовая
регламентация контроля предоставляемых
услуг, внутригосударственная регламентация
административного контроля <1> и
надзора за их деятельностью, осуществляемой
за рубежом.
———————————
<1> Закон США о
регулировании международной торговли
оружием (ITAR), имплементирующий закон
1968 г. о контроле над экспортом оружия,
— один из немногочисленных примеров
национального экспортного законодательства,
распространяющегося на предоставление
военных и охранных услуг за границей.
От американских компаний, предоставляющих
оборонные услуги, в том числе подготовку
персонала для иностранных государств,
требуется регистрация в Госдепартаменте
США и получение лицензии от него. Цит.
по: Жийар Э.-К. Бизнес идет на войну:
частные военные и охранные компании и
международное гуманитарное право //
Международный журнал Красного Креста.
2006. Т. 88. N 863. С. 5.
Законодательство
лишь немногих стран содержит нормы,
регулирующие деятельность ЧВК, особенно
проблематичен контроль за их деятельностью.
Только Ирак <1> и Сьерра-Леоне <2>
имеют законодательство, специально
регулирующее предоставление военных
и охранных услуг на своей территории
<3>.
———————————
<1> Иракский
закон был принят в 2004 г. Временной
коалиционной администрацией, в него
вносились поправки (CPA Memorandum 17: Registration
Requirements for Private Security Companies, 26 June 2004).
<2> Правила,
установленные в Сьерра-Леоне, изложены
в разд. 19 Закона 2002 г. о национальной
безопасности и центральном разведывательном
управлении.
<3> Хотя, как нам
представляется, разработчики такого
законодательства явно имеют регистрацию
на другом континенте.
В связи с новыми
вызовами в 2005 г. была создана Рабочая
группа в составе пяти независимых
экспертов (от Российской Федерации в
ее состав входил А. Никитин), которая в
ноябре 2007 г. представила доклад в Третьем
комитете ГА ООН по вопросу использования
наемников. В докладе выражена
обеспокоенность тем, что в последнее
время широкое распространение получили
новые формы наемничества, в частности,
участие частных вооруженных формирований
и компаний по обеспечению безопасности
в конфликтных ситуациях <1>.
———————————
<1> Рабочая
Группа напомнила государствам о
Международной конвенции о борьбе с
вербовкой, использованием, финансированием
и обучением наемников и призвала тех,
кто этого еще не сделал, ратифицировать
ее. Частные охранники не являются ни
военными, ни гражданскими лицами. Их
деятельность состоит в защите мест
добычи полезных ископаемых или охране
иностранных представительств, а на
самом деле она негативно сказывается
на положении местного населения и
ситуации в стране в целом. Больше всего
таких «бойцов-контрактников»
работает в Ираке и Афганистане. См.: The
Epoch Times Украина (Великая Эпоха) —
международный информационный проект:
www.epochtimes.com.ua/ru/.
Некоторые
исследователи видят в ЧВК банды
наемников-преступников <1>. Однако
большинство исследователей все же
отвергают саму возможность квалифицировать
сотрудников ЧВК как наемников <2>.
———————————
<1> Такова была
в течение 16 лет позиция специального
докладчика ООН по вопросу о наемниках
до его замены в 2004 г. См., например: UN Doc
E/CN.4/1997/24(20 February 1997). P. 92 — 111.
<2> См. подробнее:
Камерон Л. Частные военные компании: их
статус по международному гуманитарному
праву и воздействие МГП на регулирование
их деятельности // Международный журнал
Красного Креста. 2006. Т. 88. N 863. С. 65, 66.
Международный
комитет Красного Креста, выявив проблему
сходства нового явления с наемничеством,
с 2006 г. организовал ряд межправительственных
совещаний экспертов, которые не смогли
идентифицировать подобную деятельность
как наемничество и предложили поставить
деятельность частных военных и охранных
компаний в правовые рамки, обязав их
соблюдать нормы МГП. В сентябре 2008 г.
правительственными экспертами из 17
стран мира <1> принят пакет рекомендаций
(Документ Монтре <2>), направленных
на регулирование деятельности ЧВК,
экспортирующих свои услуги за границу.
При этом обязанность по обеспечению
норм МГП возложена на государства <3>.
Проблема сугубо правового порядка
состоит в том, что частно-правовые
отношения (а именно так характеризуется
порядок деятельности ЧВК как юридических
лиц) не могут рассматриваться как
публично-правовая деятельность
государства и быть основанием
международно-правовой ответственности
государства. Государство проявляет
свою публичность (вмешивается) в
отношениях такого рода лишь путем
лицензирования, государственной
регистрации и сбора налогов.
———————————
<1> В согласовании
рекомендаций приняли участие представители
Афганистана, Анголы, Австралии, Австрии,
Канады, Китая, Франции, Германии, Ирака,
Польши, Сьерра-Леоне, Южной Африки,
Швеции, Швейцарии, Украины, Великобритании
и США.
<2> Согласованный
документ не является юридически
обязательным и носит рекомендательный
характер.
<3> В документе
четко говорится, что военные и охранные
частные компании, действующие в зонах
конфликтов, должны соблюдать международное
право и что государства, направляющие
их, отвечают за обеспечение этого
требования.
ЧВК предлагают
свои услуги на открытом рынке, что делает
их привлекательными для негосударственных
заказчиков (прежде всего ТНК). У государства
как силовой структуры появился конкурент.
Но он может прекратить оказание услуг
(они носят договорный характер) и легко
перейти к новому заказчику. Это даже не
вызов, а способ ведения бизнеса.
Рольф Уэсселер
все ЧВК подразделяет на три группы: 1)
«военные фирмы боевой поддержки»
— предлагают непосредственное участие
своих сотрудников в боевых действиях,
их количество невелико; 2) «военные
консультационные фирмы» — располагаются
сразу за линией «фронта», диапазон
их деятельности — от обучения разработке
стратегий до организации ведения боевых
действий; 3) «военные снабженческие
фирмы» — находятся дальше от фронта,
их деятельность охватывает всю сферу
материально-технического снабжения —
от обеспечения ресурсов до их
транспортировки. Другие модели, по
утверждению автора, дифференцируются
на основе критерия наличия или отсутствия
у персонала оружия. Независимо от того,
какая классификация используется,
разграничительные линии остаются весьма
нечеткими и довольно условными <1>.
———————————
<1> То, что
представляется оборонительным
мероприятием одним, другими может
расцениваться как наступательное
действие. Теоретическое обучение
тактическим вариантам при ведении
боевых действий может иметь более важное
значение, нежели использование солдат
в боевых действиях.
Автор углубленного
анализа индустрии услуг ЧВК П. Зингер
<1> проводит различие между компаниями,
исходя из предоставляемых ими услуг
<2> и уровням применения силы, на
который они готовы пойти: 1) военные
провайдеры; 2) военные консультанты; 3)
структуры военной поддержки. Компании
первого типа предоставляют услуги на
линии фронта; вторые предоставляют
услуги в основном по консультативному
сопровождению и обучению; третьи
практикуют предоставление поддержки,
не связанной с использованием летального
оружия, в том числе разведки, тылового
обеспечения, организации питания,
размещения личного состава.
———————————
<1>
См.:
Peter Singer. Corporate Warriors: The Rice of the Privatized Military
Industry. Cornell
University Press. New York, 2003. P. 91.
<2> У П. Зингера
классификация компаний основывается
на военной метафоре «tip
of the spear»
(буквально «острие копья») на
«пространстве боя», где это «острие»
означает линию фронта.
Отдельные авторы
<1> подразделяют компании на пять
категорий: 1) частные охранные компании;
2) изготовители оборонной продукции; 3)
частные военные компании; 4) неофициальные
силы; 5) наемники. Третью категорию
(собственно ЧВК) они подразделяют на
компании, предоставляющие а) консультации,
тыловое обеспечение и поддержку; б)
технические услуги и обучение персонала;
в) услуги в сфере миротворческих операций
и распределения гуманитарной помощи;
г) силы для боевого использования.
———————————
<1> Дифференциация,
предложенная Вульфом, воспроизведена
Ф. Шрайером и М. Капарини. См.:
F. Schreierand, M. Caparini. Privatiaing Security: Law, Practice and
Governance of Private Military and Security Companies. Geneva,
2005. Цит. по: Камерон Л. Частные военные
компании: их статус по международному
гуманитарному праву и воздействие МГП
на регулирование их деятельности //
Международный журнал Красного Креста.
2006. Т. 88. N 863. С. 67.
Существуют и другие
классификации <1>, в соответствии с
которыми можно выделить четыре группы
ЧВК: 1) компании военных услуг (military
provider companies)
предоставляют клиентам тактическую
поддержку в ходе боевых действий, включая
непосредственно участие в боевых
операциях, именно такие компании обвиняли
в наемничестве из-за их агрессивных
методов в выполнении клиентских заказов
<2>; 2) военные консалтинговые компании
(military consulting
companies)
предоставляют широкий спектр услуг —
стратегическое планирование, реформирование
вооруженных сил, непосредственная
тренировка армейских подразделений,
обучение работе с новыми типами вооружений
<3>; 3) компании военной логистики
(military support
companies)
занимаются тыловым обеспечением войск
и строительством военных объектов,
обслуживают армейские компьютерные
системы или сложные системы вооружений
<4>; 4) частные охранные компании
(private security
companies)
действуют обычно в зонах боевых действий
и в зависимости от обстановки могут
проводить боевые операции против местных
партизан или бандитов при защите объектов
<5>.
———————————
<1>
См.:
http:// www.army-guide.com/ rus/ foru/ post.php?topicID= 128&forumID=
24&page= last.
<2> Самая
знаменитая из них — южноафриканская
Executive Outcomes,
которая закрылась в 1999 г. На ее счету
две блестяще проведенные широкомасштабные
военные кампании (1993 — 1997 гг.) по разгрому
повстанцев УНИТА в Анголе и ОРФ в
Сьерра-Леоне. Два кровавых конфликта
были фактически прекращены «частниками»
в короткий срок, наглядно показав ООН
бессмысленность существования их
«голубых касок». Из нынешних жестко
работает Northbridge
Services Group (NSG).
В мае 2003 г. она отправила две группы
коммандос в Нигерию для освобождения
заложников, захваченных бастующими
рабочими шельфовых буровых комплексов
Chevron, Shell
и rransocean.
Узнав о прибытии наемников, бастующие
отказались от всех своих требований.
Тогда же NSG
предложила Трибуналу ООН за 2 млн.
захватить военного преступника президента
Либерии Чарльза Тейлора. В 2005 г. в прессу
просочились слухи о том, что Организация
Освобождения Туркменистана предложила
NGS
контракт на похищение президента
Сапармурата Ниязова.
<3> Так, в августе
1995 г. хорватская армия провела операцию
«Буря», разгромив сербские войска
в Краине. За год до того американская
консалтинговая Military
Professional Resources Incorporated
взялась за превращение хорватских
отрядов в профессиональную армию.
Несмотря на успех своих подопечных,
MPRI
отрицала свою причастность к «Буре»,
так как хорваты устроили в Краине
тотальную этническую чистку. Боснийские
мусульмане тут же выдвинули в качестве
условия подписания Дейтонских соглашений
реформирование их армии MPRI.
Это пример того, как можно изменить
стратегический баланс сил в регионе,
не прибегая к прямой интервенции.
<4> Наиболее
успешной является американская компания
Kellog, Brown and
Root — дочерняя
военно-строительная компания концерна
Halliburton.
Получила все контракты по тыловой
поддержке войск США и НАТО на Балканах.
Самый большой контракт в Ираке — более
11 млрд. долл. В него входит снабжение
армии, строительство, восстановление
нефтекомплекса Ирака. Аудиторские
проверки выявили, что KBR обманула Пентагон
на 1,8 млрд.
<5> В Ираке,
например, между охранными и военными
компаниями не проводилось никаких
различий.
Подобные ЧВК
осуществляют следующие функции
<1>: 1) полный спектр материально-технического
снабжения (тылового обеспечения) войск
(KBR),
техническое обслуживание систем оружия;
2) сопровождение грузов (конвоев) ООН
<2>; 3) обучение, подготовка и
консультирование вооруженных сил <3>
и сил безопасности; 4) набор личного
состава для американского контингента
международных полицейских миссий,
подготовка полицейских сил и управление
ими <4>; 5) охрана аэропортов <5>; 6)
охрана энергетических систем <6>,
нефтяных полей, трубопроводов <7> и
другой критической инфраструктуры; 7)
охрана посольств (например, США) и глав
государств (например, Президента
Афганистана) <8>; 
предоставление
услуг военных переводчиков <9>; 9)
управление тюрьмами <10>, проведение
допросов подозреваемых и пленных; 10)
разминирование минных полей и уничтожение
невзорвавшихся боеприпасов <11>; 11)
противопожарная защита (например, Group
4Falck); 12) сбор
разведывательной информации, осуществление
авиаразведки, ведение воздушного
наблюдения (например, Air
Scans Inc., Eagle Aviation Services & Technology, Inc.);
13) защита кораблей от пиратов (например,
Global Marine
Security Systems);
14) деятельность в области охраны <12>.
———————————
<1> См. также:
Жийар Э.-К. Бизнес идет на войну: частные
военные и охранные компании и международное
гуманитарное право // Международный
журнал Красного Креста. 2006. Т. 88. N 863. С.
2.
<2> В Ираке и
Афганистане осуществлялись компанией
Kroll.
<3>
Например,
Ирака
(Military Professional Resources Inc.), Саудовской
Аравии
(Vinnell Corporation) и
др.
<4> Наиболее
активно занималась компания Dyn Corp.
<5> Так, охраной
аэропорта Багдад занималась компания
Custer Battles.
<6> Например,
охраной энергетической системы Ирака
занималась Hart Group.
<7>
Например,
Blackwater Security Consulting, Erinys Iraq Limited.
<8> «Большая
тройка» охранных предприятий (DynCorp,
Blackwater, Triple Canopy Inc.) в 2006 г. выиграла контракт
в 1 млрд. долл. на охрану американских
посольств во всем мире.
<9> Наиболее
активно действовала компания CACI.
<10> Например, в
Ираке и Афганистане (Titan Corporation).
<11>
Например,
RON CO, MAG, BACTEC, Armor Group, Minetech, EODT и
др.
Следует
отметить, что уничтожение боеприпасов
и разминирование в соответствии с
«гуманитарными» стандартами можно
выделить в отдельную программу, так как
этот вопрос достаточно актуален. По
запросу США Правительство Боснии и
Герцеговины послало в Ирак взвод саперов,
чья главная задача заключалась только
в уничтожении уже собранных боеприпасов
бывшей армии Ирака.
<12>
Осуществляют
такие
компании,
как
Aegis Defence Services Ltd., Olive Security, Control Risks Group,
Meyer & Associates, RamOPS Risk Management Group, Armor Group,
Aigis, OAM, Rubicon International Services, Sayeret Group, ATCO
Frontec Corporation., Groupe EHC, Aries Global Solutions Inc., AKE
Limited, AD Consultancy, Control Risks Group, Custer Battles,
Diligence Middle East, Genric, Global Risk Strategies, Hill and
Associates. Ltd., ISI Group, Meteoric Tactical Solutions, Optimal
Solution Services, Wade-Boyd and Associates LLC, Henderson Risk
Limited, ICP Group, Overseas Security & Strategic Information,
SOC-SMG. Inc, Sumer International Security, TOR International,
Dehdari General Trading & Contracting Est., Unity Resources Group
(Middle East) LLC, Trojan Securities International, Pistris. Inc.
Global Options, LLC, Beni Tal, AMA Associates Limited, WADE-BOYD &
ASSOCIATES LLC., TOR International, Overseas Security & Strategic
Information, Inc/Safenet — Iraq, ICP Group и
др.
После 11 сентября
2001 г. спрос на частные военные и охранные
услуги вырос в геометрической прогрессии.
Новые ЧВК начали появляться одна за
другой и тут же получали крупные
контракты. Сейчас военные фирмы оперируют
более чем в 50 странах, точное количество
ЧВК неизвестно, но во всяком случае их
более сотни. В 1990 г. их суммарный годовой
доход составил 55,6 млрд. долл., сейчас
эта цифра составляет 100 млрд. долл. <1>,
в 2010 г. она возрастет, по прогнозам
специалистов, до 202 млрд. долл. Конкуренция
между ЧВК становится все жестче, поэтому
наиболее стабильно и успешно работают
те из них, что были куплены крупными
корпорациями оборонной индустрии.
———————————
<1> См.: Биготов
С. Привлечение администрацией США
частных компаний для продвижения
американских интересов за рубежом //
Зарубежное военное обозрение. 2004. N 8. С.
18 — 20.
Что дает государству
деятельность ЧВК? Вопрос непростой,
однако попытаемся сформулировать
гипотетически возможные выгоды
(прогнозируемую эффективность) как
систему внешнеполитических и
внутриполитических факторов.
К внешнеполитическим
факторам задействования ЧВК можно
отнести следующие: 1) осуществление
скрытого вмешательства во внутренние
дела других государств, в частности, в
сфере военного строительства и военного
(военно-технического) сотрудничества
(например, лоббирование интересов своего
ВПК по поставкам вооружений, в том числе
бывших в употреблении); 2) проекция силы
и обеспечение военно-политических
интересов там, где оно желательно, но
невозможно по политическим причинам;
3) воздействие на внутриполитическую
обстановку в иностранных государствах
(в том числе смена неугодных режимов);
4) организация обучения иностранных
военных кадров по собственным стандартам;
5) защита интересов государства (и частных
компаний) там, где такие интересы не
могут быть защищены ни дипломатическими
методами, ни регулярными силами (их
открытым вмешательством); 6) установление
отношений с местными структурами власти
(подготовка коллаборационистов).
К внутриполитическим
факторам задействования ЧВК можно
отнести следующие: 1) сокращение
численности вооруженных сил и открытых
расходов на них путем передачи части
«непрофильных» задач в гражданский
сектор (аутсорсинг); 2) решение задач
материально-технического обеспечения
(в том числе в передовых зонах); 3)
информационно-аналитическое обеспечение,
развитие военной логистики и консалтинга;
4) отработка тактики действий вооруженных
групп в боевых условиях, в том числе
проверка новых видов вооружений и
военной техники; 5) оперативность,
гибкость (частичная независимость от
ряда факторов, связывающих государственные
органы), мобильность и качество принимаемых
решений; 6) простые процедуры исполнения
решений; 7) снижение социальной
напряженности в обществе путем создания
«рабочих мест» для бывших
военнослужащих (специфический
подготовленный кадровый состав);
развитие услуг специфического характера
(вооруженной охраны), которыми могут
воспользоваться компании, ведущие
бизнес как в стране, так и за рубежом;
9) размещение новых заказов (формально
— полувоенного назначения) в
автомобилестроении, авиастроении,
страховании, в сфере банковских услуг
и др.; 10) привлечение внебюджетных
финансовых средств (так как расходы на
оборону формируются лишь из федерального
бюджета).
По нашему мнению,
передача армии и полиции в частные руки
размывает государство как первичный
субъект международного права. Войны
равных противников, войны между
нациями-государствами и их союзами,
судя по всему, уходят в прошлое. После
1945 г. прямых вооруженных конфликтов
между ведущими государствами мира и их
блоками не было. Воевали либо «сильные»
против «слабых», либо «слабые»
против «слабых». Такие вооруженные
конфликты <1> получили наименование
«асимметричных» либо
«неструктурированных». При этом
«сильный» ни разу не сумел победить
«слабого» (т.е. достичь своих целей).
Именно в этом проявляется важнейшая
тенденция вооруженных конфликтов XXI в.
К сожалению, мировое сообщество оказалось
перед лицом «малых» войн и огромного
количества слабых государств. Сегодня
важно сформировать понимание того, что
нельзя уничтожать национальные
государства, поскольку других социально
ответственных институтов человечество
еще не выработало. А еще более важно это
понимание юридически закрепить —
разработать и принять многостороннюю
декларацию о сохранении национальных
государств, о недопустимости передела
мира.
———————————
<1> Например,
международные вооруженные конфликты
во Вьетнаме, Афганистане (СССР и НАТО),
Израиля с его арабскими соседями, в
Африке и др.
Другой важнейшей
тенденцией современности можно считать
приватизацию (разгосударствление)
вооруженного насилия. Как это ни
парадоксально звучит, но новые вооруженные
конфликты будут характеризоваться
коммерциализацией и демилитаризацией.
Традиционные вооруженные силы не смогли
вести борьбу на равных с неявным
противником в Афганистане, Ираке, Чечне.
Видимо, государству нужны такие силы,
которые будут находиться в тени и которые
будут эффективны против «теневых
сил» неявного противника.
Государство выполняет множество функций. Однако не так давно начала наблюдаться тенденция «освобождения» государства от некоторых функций. В качестве примера можно привести военную сферу и сферу обеспечения безопасности государства. Это обусловлено появлением нового элемента политической системы общества, а именно частных военных компаний (private military companies) (ЧВК), которые являются негосударственными компаниями, представляющими собой своеобразный вид «наемничества», которые обладают полномочиями, выданными государством, на разрешение различных задач, связанных с военной деятельностью государства, например, на сопровождение людей или различных грузов в условиях боевых действий, или на охрану отдельных лиц или государства в целом, а так же иной деятельностью, например консультированием или обучением населения. У владельцев с крупным состоянием во всем цивилизованном мире растет спрос на деятельность данных организаций, в особенности на охрану собственности и обеспечение личной безопасности. Однако довольно большой вопрос вызывает регламентация деятельности этих компаний, так как в некоторых странах, в соответствии с внутренним законодательством, их просто не существует. Все вышеуказанное обуславливает мой интерес к данной теме и причину выбора именно этой темы для изучения.
Для того чтобы более полно разобраться в данном вопросе необходимо выяснить, кто же такие «наемники». Для начала следует сказать о том, что «наемники» существовали практически всегда, но после Великой французской революции и начала деятельности регулярной армии в государствах количество наемников в Европе снизилось на минимум. Понятие «наемник» было сформулировано в Первом дополнительном протоколе, а точнее в его 47 статье, к Женевским конвенциям. В соответствии с данной статьей, «наемник» — это лицо, которое:
1) специально завербовано на месте или за границей для участия в вооруженном конфликте;
2) непосредственно участвует в военных действиях, в целях личной выгоды или денежного вознаграждения;
3) не является ни гражданином стороны, находящейся в конфликте, ни лицом, постоянно проживающим на территории, контролируемой стороной, находящейся в конфликте;
4) не входит в личный состав вооруженных сил стороны, находящейся в конфликте;
5) не послано государством, которое не является стороной, находящейся в конфликте, для выполнения официальных обязанностей в качестве лица, входящего в состав его вооруженных сил.
После окончания Второй мировой войны началось возрождение наемничества. Первыми кто понял выгоду ЧВК, стала Британия. В 1967 году полковник Дэвид Стирлинг организовал первую частную военную компанию под названием «Watch Guard International». Первоначально таких компаний было мало, а их деятельность тщательно скрывалась государствами, однако постепенно они начинали приобретать более открытый и массовый характер.
В связи с распространением ЧВК, а так же с сокращением состава вооруженных сил во многих государствах начал увеличиваться спрос на услуги частных военных компаний, что в свою очередь привело к тому, что многие уволенные военнослужащие перешли работать в ЧВК, так как данная работа хорошо оплачивалась. Среди руководства частных военных компаний можно часто встретить бывших высокопоставленных государственных служащих в сфере обороны и безопасности, и это все не удивительно, ведь в таких компаниях бойцы получают от 200 до 1000 (иногда и больше) долларов в день, что значительно превышает денежное довольствие военнослужащих и полицейских.
Так же можно отметить, что для участия в ЧВК не нужно обязательно иметь высокую квалификацию, а достаточно иметь элементарные навыки, например, навыки владения оружия, которые можно приобрести отслужив в армии. Благодаря этим навыкам можно работать в охранной деятельности ЧВК.
Как показывает практика, ЧВК обычно не раскрывают своего истинного предназначения, а так же согласно официальным документам, они призваны выполнять лишь вспомогательные функции, которые не связанны с ведением боевых действий.
По деятельности все частные военные компании можно разделить на четыре группы:
1. Компании по предоставлению военных услуг (military provider companies). В сферу их деятельности входит тактическая поддержка и защита как частных лиц, так и государства во время боевых действий, а так же непосредственное участие в боевых операциях. В основном эти компании обвиняли и обвиняют в наемничестве, в подрывах политических строев государств и «теневой войне».
2. Военные консалтинговые компании (military consulting companies). Данные компании занимаются стратегическим планированием, реформированием вооруженных сил, непосредственной тренировкой различных армейских подразделений.
3. Компании, занимающиеся военной логистикой (military support companies). Их деятельность заключается в тыловом обеспечении войск, в строительстве военных объектов и в обслуживании сложных систем вооружений.
4. Частные компании, занимающиеся охраной деятельностью (private security companies). Данные компании, так же как и компании по предоставлению военных услуг, занимаются защитой, и отличаются они друг от друга условно, так как во время боевых действий их деятельность становится схожей.
В основном государства отдают свое предпочтение своим отечественным ЧВК, однако и присутствуют исключения, выраженные в получении не отечественными ЧВК контрактов с каким-либо государством. В качестве примера можно привести случай, когда британская частная военная компания «Иджис» выиграла контракт с министерством обороны США по оказанию услуг в области безопасности и разведки в Ираке на 293 миллиона долларов.
Огромные проблемы вызывает вопрос ответственности государства за деятельность их ЧВК. Согласно всем Женевским конвенциям, любое государство обязано соблюдать и обеспечивать соблюдение норм международного гуманитарного права (МГП). Опираясь на это положение можно сделать вывод о том, что, формально, государство может быть привлечено к ответственности за деятельность его частных военных компаний, если оно нарушит нормы международного гуманитарного права. На практике же возникают трудности с признанием ответственности государства за деятельность ЧВК в связи с тем, что государства, как правило, не имеют должного контроля над их операциями, которые осуществляются за пределами территории данных государств.
В связи с тем, что за деятельность ЧВК государства не несут ответственность, они часто становятся участниками различного рода скандалов, так как некоторые из них выполняют и «нелегальные» заказы или же просто ведут такую деятельность. Рассмотрим же некоторые примеры:
1. Самый известный резонансный случай произошел в Ираке с частной военной компанией «Blackwater», от услуг которой нанимателям пришлось отказаться. 9 марта 2010 года произошла пропажа с американских складов в Афганистане более 500 автоматов Калашникова и других видов оружия. Было высказано предположение о том, что ответственным за пропажу оружия являлся сотрудник «Blackwater», который подписывал все накладные на изъятие оружия и боеприпасов со склада от имени персонажа одного известного американского мультфильма «South Park» Эрика Картмана. Уже 16 сентября 2010 года пятерым членам руководства «Blackwater», включая исполнительного директора, были предъявлены обвинения в незаконном обороте оружия. В ходе расследования выяснилось, что путем фальсификации документов должностные лица «Blackwater» хотели скрыть свой «презент» королю Иордании – Абдалле II в виде 22 единиц оружия, в состав которых входили 17 автоматов АК-47, которые захватили во время рейда в 2008 году.
2. Еще одним примером является трагическое и вызывающее множество споров событие в истории Америки. Я говорю об 11 сентября 2001 года, когда были разрушены две башни-близнецы в ходе террористического акта. В ходе расследования обстоятельств данного события выяснилось, что британские частные военные компании «Sakina Security» и «Trans Global Security» в тайне тренировали боевиков исламистских группировок для дальнейшей их отправки в Чечню и Афганистан. По некоторым данным шесть курсантов «Trans Global Security» позже стали бойцами Аль-Каиды.
3. Довольно печальный случай произошел летом 2009 года в провинции Кандагар. В офис местного прокурора пришла группа сотрудников ЧВК, по некоторым данным прошедших подготовку у американских инструкторов и работающие в системе служб безопасности США в Афганистане, занимающихся охранной деятельностью, для того, чтобы освободить одного из своих коллег. В связи с этим началась драка, которая переросла в перестрелку, в результате которой погибло девять афганских полицейских, включая начальника полиции Кандагара. Представитель министерства внутренних дел Замарэй Башари осудил действия охранников. «Те, кто осуществил это нападение и убил начальника полиции и других полицейских, — преступники.», — сказал Башари в интервью BBC. Позднее президент Афганистана Хамид Карзай также возложил ответственность за убийство полицейских на сотрудничающих с войсками США частные военные компании.
4. В качестве последнего примера можно привести операции «Буря», которую 4 августа 1995 года начали хорватские вооруженные силы, на стороне которых воевали 2000 военных инструкторов из западных ЧВК. В итоге данной операции, спустя три дня, была ликвидирована Республика Сербская Краина и Республика Западная Босния, созданные в 1991 году. Одним из организатором операции была компания под названием Мilitary Professional Resources Inc. (МРRI) — по существующим данным — коммерческая структура.
Следует отметить, что это далеко не все примеры, которые отражают «нелегальную» деятельность ЧВК, направленную на получение дополнительной прибыли и подрыв политической и иных систем государств. В данной работе я рассмотрел только наиболее нашумевшие случаи и вызвавшие наибольший интерес у меня.
Государствам выгодно использовать частные военные компании как новое средство ведения войны. Ведь ЧВК находится вне рамок гражданского контроля, в отличие от тех же регулярных армий, им можно поручить самую грязную работу: от свержения законных правительств до устранения неугодных политиков и общественных деятелей. В случае, если миссии ЧВК предадутся огласки, то государство-заказчик может свободно «откреститься» от них, так как «действовали коммерческие структуры».
Следует отметить, что вопрос о частных военных компаниях в России дискуссионный и довольно сложный. Дело в том, что российские частные военные компании практически отсутствуют. Это связано с тем, что в России «наемничество» официально запрещено в соответствии со ст. 359 Уголовного кодекса РФ, в которой идет речь о том, что вербовка, обучение, финансирование или иное материальное обеспечения наемника, а равно его использование в вооруженном конфликте или военных действиях противозаконна и наказывается лишением свободы от четырех до семи лет с ограничением свободы на срок до двух лет либо без такового. Следует так же сказать о том, что закон о частных военных компаниях в России активно обсуждался в федеральном парламенте еще в 2015 году. Предполагалось принять специальный законопроект, который позволил бы РФ защищать свои экономические интересы на Ближнем Востоке и в Арктике, но он так и не был принят.
Однако в России существуют частные военные компании. Их список возглавляет самая известная — «РСБ-Групп». Как они указывают на своем сайте, они не занимаются наемничеством, не принимают участие в боевых действиях на стороне иностранных государств и незаконных вооруженных группировок. Они предлагают широкий спектр услуг. Так же «РСБ-Групп» является официальным партнером ООН в России. Ее работа регламентирована резолюций Совета Безопасности, уставом ООН, Кодексом Красного Креста. Компания осуществляет сопровождение грузов и людей на суше и на море, техническую защиту,например при проведении секретных совещаний, проводит обучение и консалтинг, занимается разминированием территорий, охраной объектов в пределах Российской Федерации, а так же занимаются установкой акустических пушек, как утверждают они сами — «нелетального действия». Так же в перечне услуг «РСБ-Групп» есть и весьма специфичные. Например, проведение разведки и аналитики. В интересах заказчика добывается информация о клиентах, конкурентах или поставщиках. Однако они не ведут промышленный шпионаж и не добывают сведения, которые являются государственной тайной. Следует сказать о том, что многие частные военные компании в России могут предложить такой же перечень услуг, что указывает на то, что деятельность частных военных компаний в России довольно ограничена. Из вышесказанного можно сделать вывод, что хоть и частные военные компании в России существуют, но их деятельность сильно ограничивается внутренним законодательством, что может создать коллизии в данном вопросе.
В настоящее время чаще всего сотрудников ЧВК используют для защиты нефтяных месторождений и нефтяных баз, энергетических систем. Также эти организации предлагают свои услуги в качестве частных охранных предприятий в зарубежных странах. Например, они могут защищать посольства, сопровождать гуманитарные конвои и представителей Организации Объединенных Наций. В странах третьего мира, в которых ведутся боевые действия, специалисты этих компаний часто обучают местных офицеров и солдат правительственных вооруженных сил, готовят полицейских, а также других представителей служб безопасности. Частные военные компании порой охраняют тюрьмы, такие прецеденты были в Ираке и Афганистане. Участвуют в операциях по разминированию, выполняют функции военных переводчиков. Проводят авиационную разведку, выполняют вооруженное сопровождение судов для защиты от пиратов. Такой вид услуг стал чрезвычайно популярным после активизации морских разбойников в Сомали.
На основе всего выше сказанного можно выделить ряд преимуществ частных военных компаний перед регулярными вооруженными силами:
1. Использование частных военных компаний в военных конфликтов вызывает меньше общественного недовольства, чем использование вооруженных сил, так как найти прямые доказательства причастности государства к деятельности ЧВК очень сложно.
2. Частные военные компании более мобильны, чем регулярная армия Они могут представлять собой противовес местным вооруженным силам в государствах со слабыми политическими институциями.
3. Потери со стороны частных военных компаний не указываются в государственных отчетах.
Так же можно выделить и ряд недостатков:
1. Частные военные компании мотивированы прибылью, а не чувством долга перед государством, что может создать множество проблем.
2. Частое использование частных военных компаний государствами может навредить их экономике, так как у ЧВК высокая цена.
3. Частные военные компании достаточно часто выходят из под контроля и могут навредить невинным людям. Это обуславливается их минимальным контролированием со стороны государств.
Следует еще раз сказать о том, что наемничество официально запрещено в большинстве стран мира. В целом, вся международно-правовая регламентация деятельности ЧВК отражена в следующих актах:
§ Ст.47 Дополнительного протокола №1 от 08.06.1977 к Женевским конвенциям от 12.08.1949 «О защите жертв международных вооруженных конфликтов». В данной статье, как я указывал выше, дается определение термина «наемник».
§ Закон «О контроле над экспортом вооружений». Данный закон был принят в США. Согласно ему, госдепартамент США лицензирует деятельность их частных военных компаний за рубежом, а так же следит за выполняемостью контракта. Сделки, связанные с деятельностью ЧВК, сумма которых превышает 50 миллионов долларов, должны быть согласованы с конгрессом США и одобрены им.
§ Закон «О регулировании иностранной военной помощи». Данный закон считается своего рода актом о наемниках, принятый в 1998 году в ЮАР. Согласно ему, деятельность частных военных компаний лицензируется национальным комитетом, отвечающим за контроль над простым вооружением страны.
§ Резолюция ООН «Определение агрессии» от 1974 года. В данной резолюции применение наемников и частных военных компаний против других стран квалифицируется как как международное правонарушение.
§ Резолюция ООН от 14.12.1979 года, согласно которой наемничество является преступлением против мира и человечества и приравнивается к геноциду, убийствам и иным особо тяжким преступлениям.
§ Конвенция ООН «О запрете на вербовку, использование, финансирование и обучение наемников» от 1989 года, принятая 20.10.2001 года. Данная конвенция дало более широкое толкование термину «наемник», в котором была отражена материальная заинтересованность наемников.
§ Правовые инициативы «Green Рарег» Великобритании от 2002 года и Швейцарии от 2006 года. Данные инициативы ставят перед собой цели усиления контроля над деятельностью частных военных компаний. Суть инициатив состояла в создании международного органа для контроля над деятельностью ЧВК с правом на запрет их деятельности в государствах-«агрессорах», а так же в международном контроле над режимом лицензирования этих компаний, в мониторинге за деятельностью компаний, а так же в разработке соглашений между государствами, имеющими частные военные компании.
§ «Международный кодекс поведения ЧОК» от 2010 года. Данный документ явился началом узаконивания института наемничества на базе международно-правовых основ использования наемников, МГП и законодательства в сфере прав человека. Согласно этому кодексу, соблюдение его норм – непременное условие при заключении любого вида контракта в области военных услуг на международном уровне. Однако, данный документ, так же как и «Документ Монтре» носит только лишь рекомендательный характер.
§ «Документ Монтре» от 2008 года. В нем содержатся рекомендации по регулированию деятельности сотрудников частных военных компаний в зонах военных конфликтов. За нарушение норм международного гуманитарного права, согласно данному документу, за частные военные компании ответственны государства, откуда произошли эти ЧВК, государства-контрагенты, а также государства территориальной юрисдикции. Все государства, согласно Документу Монтре, обязуются пресекать нарушения МГП, расследовать нарушения, принимать соответствующие законы, искать и привлекать к ответственности нарушителей.
Резюмируя, можно отметить, что сейчас (особенно США и Великобританией) ставится задача полного контроля услуг ЧВК на мировом рынке через создание единого органа (международного) лицензирования, мониторинга таких компаний.
Государствам необходима четкая регламентация деятельности частных военных компаний внутри них, а так же международным организациям необходимо разработать регламентацию деятельности ЧВК во время различных международных конфликтов и иных внешнеполитических мероприятий государств, а так же при организации миротворческих миссий и операций по принуждению к миру.
Нынешнее время ознаменовано кризисными явлениями в мировой экономике. Сегодня мы можем увидеть системный финансовый кризис, который часто сравнивают с великой депрессией 20-х гг. прошлого столетия. Причинами кризиса являются: глобализация экономики, структурные проблемы в экономике стран, рост цены на нефть, искусственная стимуляция экономики, хронический дефицит бюджета и рост государственного долга в США, снижение прибыльности ипотечного бизнеса и повышение рисков ипотечных операций. Как видно, возможных причин множество, но в данный момент необходимо искать выходы из сложной кризисной ситуации.
Кризисная ситуация — это состояние компании, когда она не может работать достаточно эффективно, приносить ожидаемую прибыль собственникам и соответствовать ожиданиям сотрудников.
Кризисные ситуации, для победы над которыми не было принято соответствующих специальных мер, в конце могут привести к банкротству организации.
Корпоративный рынок сейчас переживает не лучшие времена: многие большие компании увольняют рабочих и замораживают часть проектов. Но, с другой стороны, чтобы не потерять рынок, они вынуждены сохранять обороты, даже за счет снижения прибыльности бизнеса. Такие компании стараются максимально снизить издержки, не замораживая основные идеи, и в этом им поможет аутсорсинг.
Если вспомнить кризис 1998 г., то даже в те времена новые проекты имели перспективу и развивались. После кризиса в стране начали активно говорить об аутсорсинге и аутстаффинге. Многие западные компании применяли их тогда для оптимизации бизнес-процессов.
Ожидается, что кризисное сокращение бюджета будет влиять на желание организации заключать сделки по аутсорсингу, поэтому, будет не нужно иметь специальные отделы по ИТ-поддержке внутри компании. Данный процесс вполне закономерен. Сегодня внутренние ресурсы компаний недостаточны для применения лучших разработок, поэтому логичнее передать их профессионалам, что обеспечит не только снижение затрат, но и улучшение качества обслуживания.
В настоящее время перед компаниями стоят задачи по минимизации издержек, улучшению качества производимых товаров и оказываемых услуг, оптимизации штатного расписания.
Понятие «Аутсорсинг»
(это использование внешнего источника и/или ресурса) передача организацией, на основании договора, определённых видов или функций производственной предпринимательской деятельности другой компании, действующей в нужной области.
В современном мире существует несколько видов аутсорсинга: Аутсорсинг в сфере ИТ, Аутсорсинг ЦОД, Аутсорсинг в финансовой сфере, Аутсорсинг в сфере управления персоналом, аутсорсинг в военной сфере.
О происхождении аутсорсинга:
Истоки практического аутсорсинга относятся к периоду противостояния в автомобилестроении двух великих менеджеров — Генри Форда и Альфреда Слоуна в 30-х годах XX в., когда стало понятно, что ни одна организация не может быть самодостаточной, поэтому ряд функций целесообразно передавать специализированным фирмам. Особенно это касалось вспомогательного производства: обслуживания и ремонта оборудования, изготовления инструмента и т. д. Положенный в основу фирмы производства возглавляемой А. Слоуном организации General Motors метод кооперации узкоспециализированных производств, как внутри своей фирмы, так и за ее пределами, обеспечил за несколько лет завоевание американского рынка автомобилей. До сих пор General Motors остается одной из самых могущественных компаний, объем производства которой давно превысил 100 млрд дол. в год. Инновацией в проекте Слоуна стала методология аутсорсинга, примененная им за 70 лет до появления этого термина в научной литературе в 1990 г., по крайней мере в двух направлениях деятельности руководителя: в компании систем управления компаниями в компании производства.
Наиболее подробно рассмотрим Аутсорсинг вармии:
Система аутсорсинга с 1990-х годов действует в армиях стран блока НАТО: США, Канады, Великобритании, Франции, Италии, Болгарии. Она предполагает сокращение расходов на обеспечение армейского быта. Аутсорсинг за рубежом имеет очень широкий спектр организационных форм, как правило, это государственно-частное партнерство.
В России аутсорсинговую систему начали вводить в 2010 году. За пять минувших лет солдаты постепенно забыли о наказаниях в виде нарядов вне очереди на кухне: теперь там работают профессиональные повара. Исчезло разделение на солдатские и офицерские столовые — военных всех званий и должностей кормят в прямом смысле слова из одного котла. Солдаты не метут плац и не драят туалеты — это дело доверили клининговым компаниям. Аутсорсинг при обеспечении гражданских потребностей военного ведомства был введен при известном министре обороны (в прошлом) Анатолии Сердюкове, который объяснял это тем, что военнослужащие не должны отвлекаться от выполнения боевых задач. Поэтому питание, обслуживание военной техники и многое другое было передано в ведение гражданских организаций. В современном мире аренда людей стала не просто популярной, а фантастически востребованной. Тенденция прижилась в строительстве, торговле, складской логистике, IT и даже в образовательной сфере
Основной специализированной организацией для материально-технического обеспечения Вооруженных Сил стало ОАО «Оборонсервис», учредителем которого являлась РФ, а права учредителя переданы Минобороны. На момент создания данное ОАО объединяло 341 организацию зарегистрирован уставный капитал в размере 10,5 миллиарда рублей. ОАО «Оборонсервис» подведомственно девять открытых акционерных обществ, в его распоряжении находится 100 % минус 1 акция.
Основными задачами введения системы аутсорсинга в материально-техническое обеспечение Вооруженных Сил являлись исключение отрыва личного состава от занятий по боевой подготовке, освобождение командования от решения несвойственных ему задач, повышение качества предоставляемых услуг, передача аутсорсеру рисков хозяйственной деятельности, снижение затрат, издержек на брак и т. п. (Я считаю, что) При правильной организации и государственном подходе по передаче некоторых функций обслуживания и обеспечения частей, соединений и организаций армии и флота на систему аутсорсинга поставленные цели могут достигаться. Однако практика применения в течение трех лет показывает в основном серьезные системные недостатки ее внедрения.
Однако О проблемах аутсорсинга в армии заговорил президент России Владимир Путин, он предложил проанализировать его эффективность.
«В целом такие способы обслуживания вооруженных сил сегодня применяются во всех ведущих странах мира, с тем чтобы избавить военнослужащих от исполнения не свойственных им функций. У нашей армии раньше никогда такого не было. В целом это достаточно эффективная система, но ее внедрение, конечно, связано с определенными проблема и сбоями», — отметил вернувшийся в Кремль Путин.
Аутсорсинг в армии — это действительно очень проблемная сфера, отмечает член президентского совета по правам человека, координатор проекта «Человек и армия» Сергей Кривенко. «С одной стороны, как идея — как избавить военнослужащего по призыву от выполнения не свойственных ему работ — это хорошо и здраво. Многие ребята, проходящие службу, действительно от этого избавлены. Тем более срок службы был сокращен до одного года, за который надо дать солдату необходимые навыки», — отмечает эксперт. Но при введении аутсорсинга возникло много проблем.
Однако с другой стороны: «Сирия показала, что аутсорсинг российской армии вреден»
Проведем анализ: Военная операция в Сирии продемонстрировала, что курс на аутсорсинг в армии, который взял министр обороны РФ Сергей Шойгу, неверен. Такое мнение в беседе с корреспондентом «Росбалта» высказал руководитель Центра Военного прогнозирования, кандидат военных наук, профессор академии военных наук Анатолий Цыганок.
«Система аутсорсинга министра обороны РФ в Сирии приказала долго жить. Аутсорсинг может быть только в мирное время, а в военное время он вреден. Надо восстанавливать ту систему материального, технического, боевого, медицинского обеспечения, которая существовала прежде. Дивизии и полки сами должны иметь возможность ремонтироваться, подвозить боеприпасы и лечить раненых», — считает Цыганок.
Заключение:
Программисты, аналитики, финансовые работники, наконец, журналисты и редакторы новостных лент — все эти специальности, как оказалось, прекрасно поддаются аутсорсингу.
Тенденция, которая сейчас набирает силу, — это тяготение к аутсорсингу все более «сложных» профессий и специализаций. Не только американские работники call-центров или индустриальные рабочие, но и аналитики финансового рынка, специалисты по страхованию или врачи не выдерживают конкуренции своих коллег из стран третьего мира. Врачи: даже эта профессия, казалось бы, обязательно требующая личного присутствия на месте оказания услуги (то есть, в нашем случае, в США), как выяснилось, поддается аутсорсингу. Помимо пока еще довольно экзотического варианта «дистанционной операции» (когда хирург при помощи специального аппарата и средств связи оперирует пациента, находясь на другом конце мира — примеры таких успешных операций уже существуют), в Америке набирает силу «косвенный аутсорсинг», медицинский туризм. Жители США, нуждающиеся в хирургическом лечении, отправляются в туристическую поездку, например, в Индию. Там в условиях прекрасного частного госпиталя им сделают необходимую операцию, после чего они могут так же, как обычные туристы, полюбоваться красотами страны, и все это, вместе с перелетом, стоит в несколько раз меньше, чем аналогичные медицинские услуги в США.
России, как ни странно, тоже есть над чем задуматься. Хотя уровень зарплат у нас кажется просто ничтожным по сравнению с американским, в мире есть немало мест, где люди, ничем не уступающие в квалификации жителям России, готовы работать за гораздо меньшие деньги. Необязательно ехать в Китай или Индию — привлекательных мест для аутсорсинга достаточно и пределах СНГ. Стоит только взглянуть в сторону Украины, Белоруссии, Молдавии, стран средней Азии или Закавказья. Возможно, в этот же список надо занести и некоторые депрессивные регионы России. Поэтому, возможно, в скором времени москвичам или петербуржцам тоже придется столкнуться с общей проблемой всех богатых стран — проблемой аутсорсинга.
Литература:
- Дж. Брайан Хейвуд. Аутсорсинг: в поисках конкурентных преимуществ = Outsourcing Dilemma, The: The Search for Competitiveness. — М.: «Вильямс», 2004. — С. 176. — ISBN 0–273–65617–1.
- Михайлов Д. В. Аутсорсинг. Новая система организации бизнеса. Учебное пособие. — М.: КноРус, 2006. — ISBN 5–85971–180–8.
- Бравар Ж-Л, Морган Р. Эффективный аутсорсинг. Понимание, планирование и использование успешных аутсорсинговых отношений. — М.: Баланс Бизнес Букс, 2007. — ISBN 978–966–415–023–8.
- rg.ru — Российская газета
Основные термины (генерируются автоматически): аутсорсинг, США, компания, Сирия, армия, проблема аутсорсинга, россия, современный мир.
В мирное время неэффективен, в военное опасен
В ходе реформирования Вооруженных Сил РФ существенно изменилась система материально-технического обеспечения. Одним из способов ее организации с 2008 года стал выступать аутсорсинг, под которым в ВС понимается передача функций внешним исполнителям (сторонним специализированным организациям) на договорной основе.
Основной специализированной организацией для материально-технического обеспечения Вооруженных Сил стало ОАО «Оборонсервис», учредителем которого являлась Российская Федерация, а права учредителя переданы Минобороны. На момент создания данное ОАО объединяло 341 организацию (таблица 1), зарегистрирован уставный капитал в размере 10,5 миллиарда рублей. ОАО «Оборонсервис» подведомственно девять открытых акционерных обществ, в его распоряжении находится 100% минус 1 акция.
Приоритетными направлениями деятельности ОАО «Оборонсервис» и входящих в холдинг организаций являются следующие (таблица 2).
В настоящее время ОАО «Оборонсервис» занимает значительную долю на рынке аутсорсинговых услуг для Минобороны РФ (таблица 3).
Идея хорошая, но на практике…
Таблица 1
Основными задачами введения системы аутсорсинга в материально-техническое обеспечение Вооруженных Сил являлись исключение отрыва личного состава от занятий по боевой подготовке, освобождение командования от решения несвойственных ему задач, повышение качества предоставляемых услуг, передача аутсорсеру рисков хозяйственной деятельности, снижение затрат, издержек на брак и т. п.
Видимо, при правильной организации и государственном подходе по передаче некоторых функций обслуживания и обеспечения частей, соединений и организаций армии и флота на систему аутсорсинга поставленные цели могут достигаться. Однако практика применения в течение трех лет показывает в основном серьезные системные недостатки ее внедрения.
Специализированными организациями – ОАО «РЭУ», ОАО «Славянка» и ОАО «Оборонэнерго», предназначенными, по мнению реформаторов, эффективно заменить ликвидированные квартирно-эксплуатационные органы, за все время деятельности не были обеспечены и не проводились надлежащие мероприятия по подготовке многих военных городков, мест компактного проживания семей военнослужащих и других объектов Минобороны к эксплуатации в зимний период, созданию необходимых запасов топлива, качественному ремонту котельного оборудования, теплотрасс, текущему ремонту, содержанию зданий и сооружений. По этим причинам на объектах жилого и служебного фонда, водоканализационного хозяйства происходили многочисленные аварийные ситуации, приводящие к серьезным, а порой чрезвычайным последствиям.
Таблица 2
Например, в начале 2012 года в населенном пункте Алакуртти (Мурманская область), в котором проживают более шести тысяч жителей, без отопления остались свыше 20 домов разной этажности, 978 человек были эвакуированы и размещены по несколько семей в одну квартиру, оперативно решить проблемы с теплоснабжением аутсорсеры не смогли.
В городке Петровское в Ленинском районе Московской области (в девяти километрах от МКАД) системы отопления и энергоснабжения работали с перебоями, в аварийном состоянии находились канализационные коммуникации, стоки из них текли по открытым канавам. С декабря 2010 года городок захламлен упавшими во время ледяного дождя ветками деревьев, уличное освещение длительное время отсутствовало, дороги от снега в зимний период не очищались, регулярный вывоз мусора не осуществлялся, капитальный и текущий ремонт домов не проводился. Многочисленные жалобы жителей на состояние жилищно-коммунального хозяйства и качество услуг в ОАО «Славянка», ОАО «РЭУ», ОАО «28 электрическая сеть», Минобороны и даже президенту РФ ситуацию практически не меняли.
Из-за низкой температуры воздуха в казармах в период сильных морозов в частях Ужурского ракетного соединения (Красноярский край) произошли вспышка простудных заболеваний среди военнослужащих по призыву и смерть от пневмонии рядового Ивана Пермитина.
По вине ОАО «РЭУ» и ОАО «Славянка» продолжалась практика несвоевременных расчетов с компаниями-партнерами за оказанные услуги по техническому обслуживанию и эксплуатации жилого фонда, поставку тепловой энергии. Это создавало критические ситуации, когда поставщики отключали от теплоснабжения военные городки, офицерские общежития и другие объекты. Такие факты, причем неоднократно, имели место в конце 2011 – начале 2012 года в частях и объединениях Забайкальского края (Читинский гарнизон), на Черноморском флоте, в Саратовской, Курской областях и других регионах России.
В 2010–2011 годах филиалы ОАО «Славянка» и ОАО «РЭУ» грубо нарушали Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ, запрещающий изменять тарифы более одного раза в течение года. Филиал «Карельский» ОАО «Славянка» с октября 2010 по декабрь 2011 года четыре раза увеличивал стоимость холодной воды, которая возросла с 89,93 до 239,38 рубля в месяц, а филиал «Санкт-Петербургский» ОАО «РЭУ» повысил стоимость отопления за один квадратный метр жилой площади с 17 рублей 20 копеек до 54 рублей 46 копеек – на 316,6 процента.
Нет соперничества – нет качества
Таблица 3
Конкурсный отбор компаний для организации и проведения аутсорсинга в Министерстве обороны должным образом организован не был, федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» не соблюдался. При реализации указа президента Российской Федерации от 15 сентября 2008 года № 1359 «Об открытом акционерном обществе «Оборонсервис» Министерством обороны, несмотря на наличие сложившихся и функционирующих открытых рынков, было инициировано принятие ряда распоряжений правительства РФ об определении субхолдингов данного ОАО единственными поставщиками по поставке товаров, выполнению работ и оказанию услуг в интересах военного ведомства.
В частности, распоряжением правительства Российской Федерации от 22 декабря 2009 года № 2032-р ОАО «Агропром» определено единственным исполнителем до 25 процентов ежегодно размещаемых Минобороны России государственных заказов на поставки сельскохозяйственной продукции и продовольственных товаров. Распоряжением правительства РФ от 2 февраля 2010 года № 78-р ОАО «Оборонэнергосбыт» определено единственным поставщиком электрической энергии для нужд Минобороны России. Распоряжением правительства РФ от 6 февраля 2010 года № 155-р ОАО «Военторг» определено единственным исполнителем, оказывающим услуги по питанию, хлебопечению, поставке хлеба, банно-прачечному обслуживанию и индивидуальному пошиву предметов военной формы одежды для нужд Минобороны России. Распоряжением правительства РФ от 11 ноября 2010 года № 1947-р ОАО «Главное управление обустройства войск» определено единственным исполнителем в части проектирования и строительства в 2011–2012 годах жилья для военнослужащих на земельных участках, предоставленных для нужд Минобороны России. Распоряжением правительства РФ от 18 октября 2010 года № 1790-р ОАО «Военторг» определено единственным исполнителем по поставкам продовольственных товаров для нужд Минобороны России на территории Чеченской Республики. Распоряжением правительства РФ от 15 апреля 2011 года № 643-р ОАО «Ремонтно-эксплуатационное управление» определено единственным поставщиком тепловой энергии для нужд Минобороны России и подведомственных Минобороны России организаций.
Таблица 4
Принятие «нужных» для реформирования системы материально-технического обеспечения Вооруженных Сил постановлений правительства способствовало устранению добросовестной конкуренции при выборе исполнителей по различным видам деятельности и в итоге привело к существенному повышению цен на оказываемые Минобороны услуги.
Рост цен при организации питания по лечебным пайкам в военно-медицинских учреждениях Минобороны России с 1 сентября 2010 года по государственному контракту, заключенному с ОАО «Военторг», по отношению к аналогичным ценам, установленным госконтрактом с предыдущим поставщиком услуг со сроком действия по 31 августа 2010 года, составил: в ФГУ ГВКГ имени Н. Н. Бурденко – до 41,2 процента, в ФГУ 2 ЦВКГ имени П. В. Мандрыка – до 98,3, в ФГУ 3 ЦВКГ имени А. А. Вишневского – до 33,9.
Увеличение цен по основным пайкам при организации питания военнослужащих по государственным контрактам, заключенным Минобороны России с ОАО «Военторг», продолжилось в 2011 году. По сравнению с 2010-м их рост составил от 11,2 до 24,1 процента, что при ежегодном расширении сферы оказываемых услуг приводило к значительным дополнительным бюджетным расходам на эти цели. Парадоксально, но это происходило в условиях, когда государственные контракты Минобороны с ОАО «Военторг» по своему существу и ранее являлись, мягко выражаясь, очень лояльными. Министерство обороны России на период действия контракта передавало ОАО «Военторг» в безвозмездное пользование объекты имущества продовольственной службы получателя услуг, укомплектованные необходимым оборудованием, столово-кухонной посудой и инвентарем. Объекты должны были соответствовать требованиям, установленным нормативными актами для соответствующей категории имущественных комплексов, в том числе санитарно-эпидемиологическим и санитарным нормам. Кроме того, военное ведомство брало на себя обязанность производить замену и (или) капитальный ремонт вышедшего из строя оборудования и имущества в соответствии с нормами обеспечения.
ОАО «Военторг» в свою очередь взяло на себя обязательство самостоятельно приобретать материальные и иные ресурсы, необходимые ему для оказания услуг, за исключением коммунальных, технологическое, холодильное и немеханическое оборудование, весоизмерительные приборы, столово-кухонную посуду и инвентарь, выполнять текущий ремонт оборудования.
Из всего объема услуг по организации питания военнослужащих (в рамках заключенных на 2011 год государственных контрактов) дочерними акционерными обществами ОАО «Военторг» оказывалось менее двух процентов указанных услуг. Почти весь их объем (более 98%) выполняли иные соисполнители, привлекаемые ОАО «Военторг» в соответствии с условиями заключенных с Минобороны России государственных контрактов. При этом стоимость сутодач по основным пайкам для соисполнителей в соответствии со спецификацией к заключенным договорам устанавливалась ОАО «Военторг» на один процент ниже стоимости указанных сутодач, определенных государственными контрактами, заключенными с Минобороны (плановая доходность ОАО «Военторг»). Сумма указанной комиссии в 2011 году составила около 230 миллионов рублей. Таким образом, только одна явно избыточная посредническая структура – ОАО «Военторг», действующая параллельно центральным органам военного управления, «отнимала» от бюджета военного ведомства почти четверть миллиарда рублей.
И не случайно объем бюджетных ассигнований, выделенных Министерству обороны на организацию питания военнослужащих на условиях аутсорсинга в 2010 и 2011 годах (по данным Счетной палаты), характеризуется следующими данными (таблица 4).
Из таблицы видно, что рост расходов очевиден и обусловлен он в значительной степени расширением аутсорсинговых услуг по организации питания военнослужащих.
А какое же реально при таком увеличении затрат качество питания и продовольственного обеспечения? Вот несколько примеров из жизни. ООО «Кейтеринг-Р», соисполнитель ОАО «Военторг», занимающееся продовольственным обеспечением войск (сил) в Приморье, в декабре 2011 года дважды выдавало в столовую сливочное масло и рыбу с истекшим сроком хранения и покрытые плесенью. Только решительность командования предупредила отравление личного состава. Контрагент ОАО «Военторг» – ООО «Фуд-Комплекс» для питания отдыхающих в санаториях Кавказских Минеральных Вод приобретало мясо импортное, мороженое, производства США под названием «Оковалок» и производства Бразилии – «Толстый край». Ниже этого «края», видимо, остается только корм для собак. Фрукты и овощи в условиях Кавказа поставлялись импортного производства. Неоднократно закупалась рыба с запахом, хлеб (зачастую непригодный к употреблению) завозился из города Нальчика при наличии в городах размещения санаториев местных хлебозаводов. И такое «снабжение» и «питание» организовано в условиях, когда средняя стоимость путевки с 12 111 рублей в 2008 году возросла в 2011-м до 23 905 (практически в два раза), а в 2012-м – до 26 000 рублей.
Предложенная аутсорсерами организация питания в санаториях фактически ликвидировала все хорошее, что было накоплено ранее, когда поставщиками основных продуктов – хлеба, мяса, молока, фруктов и т. д. были, как правило, местные фермеры. На местах производились сезонные заготовки овощей, фруктов, картофеля, а также оптовые заготовки продуктов длительного хранения – макаронные изделия, крупы, сахар, что значительно снижало их стоимость и удешевляло цену пребывания отдыхающих. Если на момент передачи в 2010 году организации питания в санаториях аутсорсеру стоимость сутодачи составляла 220–260 рублей, то позже руководящим этим делом коммерсантам она стала оплачиваться по цене 503 рубля 88 копеек (в том числе цена продуктов – 313 рублей 90 копеек). Если раньше жалобы на питание были редким случаем, то с приходом аутсорсеров они стали постоянными.
Организация обеспечения вещевым имуществом, содержания помещений в чистоте, уборки территорий далека от требований времени. По вине ООО «Авеста» (контрагент ОАО «Военторг») на складе Читинского производственного комбината в конце 2011 года скопилось около семи тонн грязного белья, из-за чего остатки чистого белья в частях Читинского гарнизона оказались практически исчерпанными. Там же хранилось около двух тонн белья из инфекционного отделения 324-го окружного военного госпиталя.
Серьезные недостатки допускались коммерческими структурами, занимающимися капитальным строительством объектов недвижимости и ремонтом военной техники. Особенно много нарушений было в их деятельности по использованию государственных средств (завышение цен, приписки объемов и стоимости выполненных работ и другие злоупотребления с разбазариванием и расхищением материальных ценностей и денежных средств).
О реальном положении дел с расходованием бюджетных средств, выделяемых Минобороны на обеспечение жизнедеятельности войск, сообщал в своем представлении министру обороны 25 января 2012 года заместитель генерального прокурора Российской Федерации – главный военный прокурор Сергей Фридинский (см. документ на стр. 05).
Проблемные вопросы
Решение о введении аутсорсинга для материально-технического обеспечения, видимо, было продиктовано стремлением реформаторов скопировать эту систему в армии США. Однако они должны были знать, что любые реформы на Западе проводятся с учетом критерия «стоимость-эффективность». В циркуляре административно-бюджетного управления А-76 Минобороны США записано, что принятие решения о внедрении коммерческой практики для той или иной деятельности связано прежде всего с получением наиболее высокой отдачи от затрат бюджетных средств, и поэтому частные компании допускаются к конкурсу и способны его выиграть только при стоимости их работ как минимум на 10 процентов ниже, чем у государственных структур. Использование конкурсных контрактов позволяет американскому военному ведомству экономить до 30 процентов средств.
При этом, что немаловажно, военное руководство армии США не стремится (как это сделано у нас) заменить гражданских служащих, занятых в воинских структурах, представителями частного сектора, поскольку опыт, уровень квалификации таких служащих в целом выше, чем персонала из структур возможных подрядчиков.
Таким образом, анализ применения аутсорсинга в Министерстве обороны убедительно показывает пока неспособность этой системы положительно решать задачи материально-технического и других видов обеспечения Вооруженных Сил. Объективные попытки найти положительные примеры практики работы коммерческих компаний и особенно обеспечения надлежащего качества выполняемых работ и услуг не увенчались успехом.
Основными серьезными недостатками в организации деятельности аутсорсинга являлись:
- резкий рост расходов бюджетных средств по всем направлениям обеспечения и обслуживания войск (сил) в размерах от трех раз и даже на порядок, в том числе транспортным, коммунальным расходам, оплате электроэнергии, продовольственному, вещевому обеспечению, ремонту вооружения, военной техники и др;
- качество выполняемых работ, услуг при росте расходов значительно ухудшилось. Увеличилось количество отравлений личного состава продуктами
- питания, текущий ремонт, содержание зданий и территорий, коммунальное обеспечение во многих случаях находятся в запущенном состоянии;
- зачастую работы по различным видам обслуживания и обеспечения вообще не проводились, для их выполнения так и отвлекаются военнослужащие;
- наносился значительный вред социальной защите личного состава. Цены практически на все услуги, оказываемые коммерческими предприятиями военнослужащим, членам их семей и лицам гражданского персонала, повышались. Например, значительно увеличились цены на парикмахерские услуги, за питание в столовых, проживание в гостиницах, лечение и отдых в санаториях и домах отдыха. Возрастали тарифы на жилищно-коммунальные услуги и др.;
- организация контроля со стороны ОАО «Оборонсервис» за входящими в его состав ОАО «Славянка», «Военторг», «РЭУ» и другими из-за отсутствия продуманных и тщательно проработанных рычагов не соответствует важности решаемых задач в области обороны. При нахождении их филиалов и контрагентов акционерных обществ на территории от Калининграда до Камчатки и при невозможности реального влияния на их работу со стороны командиров частей, начальников учреждений (кроме права подписания актов о качестве приемки работ) эти структуры предоставлены сами себе. Ответственность по всем направлениям их деятельности размыта до уровня ее отсутствия;
- руководителям ОАО и «нужным» людям из числа их подчиненных устанавливается высокая, несоразмерная достигнутым результатам заработная плата, премии выплачиваются по принципу «своя рука владыка». ОАО стремятся выполнять наиболее дорогостоящие виды работ – взять «жирные куски», а малооплачиваемые работы их вообще не интересуют;
- из-за ликвидации в воинских частях и учреждениях квартирно-эксплуатационных органов надлежащий инженерно-технический контроль за выполненными аутсорсерами работами отсутствует. Командиры воинских частей вынуждены подписывать акты приемки работ без анализа их полноты и качества соответствующими специалистами. В результате возможности приписок неограниченны, в чем, как правило, есть очевидный интерес коммерческих организаций, что, естественно, ведет не просто к росту расходов Минобороны, а их коррумпированной составляющей;
- вооруженные Силы теряют автономность жизнеобеспечения в условиях ведения войны, чрезвычайных и аварийных ситуациях. Затруднено или невозможно использование аутсорсинга вне места постоянной дислокации воинской части, в период учений, выходов кораблей в море, выполнения воинской частью учебно-боевых и боевых задач, а также в воинских частях, дислоцированных в отдаленных малонаселенных местностях, в которых отсутствуют какие-либо гражданские структуры, с которыми можно было бы заключить соответствующие договоры.
Приведенный перечень проблемных вопросов внедрения аутсорсинга далеко не исчерпывающий. Практика передачи ряда функций гражданским или коммерческим организациям должна тщательно и всесторонне исследоваться. Полагаться в этом деле только на «креативных» реформаторов – значит нанести серьезный урон Вооруженным Силам.
Есть положительные примеры
Обратимся вновь к опыту армии США. Там четко определены функции, в осуществлении которых могут принимать участие частные структуры. Это, к примеру, оплата труда гражданского персонала (около 800 тысяч человек), выплаты военным пенсионерам (примерно 2,2 миллиона человек), оказание услуг служащим Минобороны (обучение и подготовка военного и гражданского персонала, подготовка к службе в армии), сбыт излишков собственности и национальных запасов, управление сдаваемой внаем собственностью, работы по содержанию складов. Только за счет этих работ в течение 1997–2014 финансовых годов планируется сэкономить около 2,6 миллиарда долларов. Противники передачи части вспомогательных функций частному или гражданскому государственному сектору опасаются, что это приведет к снижению боевой готовности ВС из-за отсутствия у возможных подрядчиков заинтересованности в ее поддержании на необходимом уровне и по причине утраты контроля за этим направлением деятельности со стороны Министерства обороны США.
А самый главный проблемный вопрос в организации и осуществлении системы аутсорсинга, который всегда следует учитывать руководству Минобороны России, заключается в том, что все коммерческие структуры не заинтересованы в улучшении дел в обслуживаемых ими воинских частях, организациях и учреждениях и, конечно, в обеспечении боевой готовности войск (сил). Главная их задача – извлечение прибыли и снижение своих затрат путем поставки продукции для потребителей услуг, купленных по самым низким (зачастую бросовым) ценам. Привлекая, как правило, к выполнению работ неподготовленную профессионально иностранную рабочую силу, они неспособны обеспечить их качество, даже если бы пытались к этому стремиться. Все это привело к неэкономным, нередко бесцельным расходам бюджетных средств, в том числе и злоупотреблениям, которые составили огромные суммы, чем нанесен значительный материальный ущерб государству.
Вот почему можно с уверенностью констатировать, что задача качественного реформирования материально-технического обеспечения армии и флота оказалась невыполненной. Командира (руководителя) не освободили от несвойственных функций, а наоборот, создали ситуацию, когда он не в состоянии нормально руководить подчиненными коллективами, так как прежде чем их воспитывать, учить воевать, им нужно для этого создать соответствующие условия жизни и быта. Если раньше, до этих реформ командир мог решать вопросы обеспечения личного состава, обладая властью, материальными и денежными средствами, то сегодня он выступает в роли просителя, наблюдателя, но продолжает за все отвечать. Этим, к большому сожалению, подорван принцип единоначалия, который всегда был основополагающим принципом строительства Вооруженных Сил.
В то же время есть немало хороших примеров в практике организации материально-технического обеспечения армий Турции, Великобритании и др. Например, в турецких ВС эта система была построена на привлечении к ней военнослужащих, по той или иной причине негодных к строевой службе. Для этого в Министерстве обороны осуществлялась их подготовка по гражданским специальностям (курсы от трех до шести месяцев и др.). После получения специальности они направлялись в соответствующие структуры обеспечения армии, где содержались как военнослужащие по призыву и под руководством должностных лиц, занимающихся материально-техническим обеспечением, проходили службу, обеспечивая высокое качество работ, услуг и с минимальными затратами государству.
Там же в свое время на основании соответствующих правительственных решений обслуживанием контрактников занимались структуры страховой организации «Ояк», которой в качестве преференции была делегирована функция по реализации вышедших из строя техники и вооружения, излишествующего и ненужного движимого и недвижимого имущества Минобороны. Поэтому реализация военнослужащим товаров и услуг осуществлялась по ценам существенно ниже государственных и качество услуг не вызывало сомнения (организация питания, проживание в гостиницах, санаториях, профилакториях, предоставление транспорта, покупка товаров и многое другое). К примеру, система турецкого военторга имела право устанавливать торговую наценку только 10 процентов, при этом исправно существовала за счет большого оборота товаров. Такое обеспечение личного состава армии иначе как настоящей заботой государства о военнослужащих назвать нельзя. Видимо, подобную систему вполне можно создать в Российской армии.
От редакции «ВПК»
После отставки министра обороны Анатолия Сердюкова число критиков его реформы в одночасье подскочило до заоблачных высот. «ВПК» напоминает, что основные тезисы этого материала были изложены генералом Василием Воробьевым еще полгода назад в книге «Реформы по кругу или деньги на ветер».